I OSK 900/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Cezary Pryca, Protokolant Jacek Gaj, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1971/03 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt. SA/Sz 1471/03 oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Starosta [...] decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. b, art. 28 ust. 1 i 2 , art. 37j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 z późn. zm.) po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję z 11 października 1999 r. Nr [...] przyznającą J. S. prawo do zasiłku przedemerytalnego od 2-X-1999 r. oraz własną decyzję z 10 czerwca 2003 r. Nr [...] o utracie przez zainteresowaną prawa do zasiłku przedemerytalnego od 1 czerwca 2003 r. z powodu nabycia prawa do emerytury, a następnie orzekł o odmowie przyznania J. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od 1 października 1999 r. Organ ustalił, że 1 października 1999 r. J. S. zarejestrowała się w PUP w [...]. W oparciu o przedłożone dokumenty, decyzją z 11 października 1999 r. przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego od 2 października 1999 r. Natomiast decyzją z 10 czerwca 2003 r. prawo to utraciła z dniem 1 czerwca 2003 r. z powodu nabycia prawa do emerytury. W dniu 24 czerwca 2003 r. do Urzędu wpłynęło pismo Inspektora ZUS w [...] wraz z załączonym świadectwem pracy wystawionym 30 września 1999 r. przez Szpital Powiatowy w [...] informującym, że ww. otrzymywała zasiłek chorobowy. Wobec ustalenia, że świadectwo pracy faktu takiego nie potwierdza bowiem wskazuje na 14 września 1999 r. jako datę końcową pobierania zasiłku chorobowego, organ I instancji w celu wyjaśnienia sprzeczności zwrócił się do Inspektora ZUS w [...]. Otrzymał wówczas informację ze szpitala w [...], że w okresie od 15 września 1999 r. do 14 października 1999 r. strona choć nie pobierała zasiłku chorobowego, ale we wskazanym okresie przebywała na zwolnieniu lekarskim. Strona fakt ten potwierdziła w wyjaśnieniu z 6 sierpnia 2003 r., ale nie potrafiła wyjaśnić dlaczego w świadectwach pracy wystawionych przez pracodawcę tego samego dnia widnieją różne zapisy. Rejestrując się nie zdawała sobie sprawy, że będąc na zwolnieniu lekarskim choć nie pobierała z tego tytułu zasiłku chorobowego jest niezdolną do podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do tego faktu organ stwierdził, że przyznany zasiłek przedemerytalny na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy uznać za nienależne świadczenie podlegające zwrotowi. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 37j ust. 1 ww. ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Wojewoda Zachodniopomorski, który w wyniku odwołania J. S. rozpoznał sprawę w drugiej instancji decyzją z [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że J. S. z tytułu niezdolności do pracy objętej okresem od 15 września 1999 r. – 14 października 1999 r. rejestrując się w PUP w dniu 1 października 1999 r. nie była gotowa do podjęcia pracy, wobec niespełnienia warunków bezrobotnego, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do uzyskania statusu bezrobotnego, a tym samym i nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37j ust. 1 tej ustawy. Nie ma przy tym, zdaniem organu odwoławczego, znaczenia to czy odwołując się w okresie niezdolności do pracy pobierała świadczenie z tego tytułu czy nie, ważny bowiem jest tu fakt, że nie była zdolna do pracy, a tym samym nie była gotowa do podjęcia zatrudnienia. Skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego wniosła J. S. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca zarzucała jej naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 6, 7 i 8 kpa oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], wbrew art. 37j ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, które uznają za bezrobotnego osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie i wydaniu decyzji jedynie o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 października 1999 r. nie wydanie decyzji przyznającej skarżącej tenże zasiłek od 15 października czym naruszono dyspozycję powołanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną. Sąd uznał, że w świetle dowodów zebranych we wznowionym postępowaniu nie ma wątpliwości co do tego, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jest bowiem poza sporem, że skarżąca, jak ustaliły to organy orzekające obu instancji, w dniu rejestracji w PUP w [...], to jest w dniu 1 października 1999 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, która to okoliczność istniała w dniu wydania decyzji i miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie była znana organowi. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (podobnie wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r. I SA 148/85 ONSA 1985/1/35. Sąd wyjaśnił, że dla ustalenia czy wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przyczyna wznowienia postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z czyjej winy nie doszło do ujawnienia istotnej dla sprawy okoliczności podczas pierwotnego (zakończonego ostateczną decyzją postępowania) rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 27 stycznia 1984 r. SA/Wr 649/83 ONSA 1984/1/7). Dlatego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 6 i 7 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia przyczyny wystawienia przez Szpital Powiatowy w [...] dwóch różnych świadectw pracy. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzje ostateczne, co do których postępowanie zostało wznowione i orzekł o istocie sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym z przyczyn, które szczegółowo zostały omówione w uzasadnieniu decyzji organy odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że uzupełnienie stanu faktycznego istniejącego i znanego organowi orzekającemu w dniu 11 października 1999 r. w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o ujawnioną nową okoliczność, która wówczas istniała, lecz organowi temu nie była znana, prowadzi do dokonania odmiennych ocen prawnych. Sąd zaznaczył, że trzeba mieć na uwadze to, iż w wyniku uchylenia, wskutek wznowienia postępowania, decyzji odstatecznej, sprawa wraca na etap postępowania rozpoznawczego i musi być rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania pierwotnej decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku (dla bezrobotnych) oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury i spełniającej jedną a alternatywnych przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Stanowisko, że skarżąca nie spełniała określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej nie narusza prawa, skoro wskazana w tym przepisie definicja osoby bezrobotnej wymaga między innymi aby osoba ubiegająca się o taki status była zdolna i gotowa do przyjęcia zatrudnia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Jest zdaniem Sądu, oczywiste, że fakt przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim wyklucza możliwość uznania jej za osobę gotową i zdolna do podjęcia zatrudnienia. Stawiane skargą zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 kpa oraz art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez nie orzeczenie w nowej decyzji o prawie skarżącej do zasiłku przedemerytalnego od dnia następnego po ostatnim dniu zwolnienie lekarskiego są chybione ponieważ organy orzekające w wyniku wznowienia postępowania wydając decyzję co do istoty sprawy nie mogły rozstrzygać sprawy z uwzględnieniem okoliczności faktycznych zaistniałych po dniu wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego. Na dzień wydania tej decyzji, tj. 11 października 1999 r. stan sprawy był taki, że skarżąca w dacie rejestracji w PUP nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego, co w świetle art. 37j ust. 1 w powiązaniu z art. 37 l cyt. ustawy, stanowiło przeszkodę do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła J. S. reprezentowana przez adwokata Cezarego Skrzypczaka, zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1§2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przesłanek z art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i uznanie, iż decyzje wydane przez Starostę Powiatowego w [...] i Wojewodę Zachodniopomorskiego rozstrzygają istotę sprawy, pomimo tego, iż organy te nie uwzględniły okoliczności faktycznych zaistniałych po dniu wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37j ust. 1 w zw. z art. 37 l ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego od 15 października 1999 r, W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną z zaskarżonym wyrokiem jak i poprzedzającymi go decyzjami nie można się zgodzić, są one bowiem sprzeczne z przepisami postępowania, jak i naruszają prawo materialne. Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok narusza art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 2 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa, albowiem jak wynika z treści tych przepisów, organ uchylając decyzję w wyniku wznowienia postępowania winien rozstrzygnąć istotę sprawy, a nie ograniczać się do uchylenia decyzji wobec której wznowiono postępowanie i wydać decyzję (w tym przypadku odmawiającą prawa do zasiłku przedemerytalnego) z pominięciem dowodów, w wyniku których wznowiono postępowanie. Kłóci się to bowiem z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 6, 7 i 8 kpa. Ten tok postępowania wynika wprost z treści art. 151 § 1 pkt 2 kpa (in fine). Nie może być tak, jak to określa Sąd I instancji, iż organy orzekające nie mogły rozstrzygać sprawy z uwzględnieniem okoliczności faktycznych zaistniałych po dniu wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego. Przy tej interpretacji w ocenie skarżącej, instytucja wznowienie straciłaby sens. Po to w trybie art. 151 uchyla się decyzję by doprowadzić sprawę do stanu zgodnego ze stanem faktycznym i wydając ponowną decyzję rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Istotą postępowania zainicjowanego 1 października 1999 r. był zgłoszony przez skarżącą wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W celu jego zyskania złożyła ona dokumenty otrzymane z zakładu pracy – dwa egzemplarze świadectwa pracy. Jeden dla Powiatowego Urzędu Pracy w [...] a drugi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] w celu wyliczenia wysokości emerytury na potrzeby wydania decyzji o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Nie ukrywała zatem tego, iż nie jest niezdolna do podjęcia pracy. Zakład pracy wydał dwa różniące się dokumenty. W jednym z nich nie wpisano tego, że skarżąca przebywa na zwolnieniu chorobowym do 14 października 1999 r. Ten egzemplarz trafił do Urzędu Pracy. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej, przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego od 2 października 1999 r. Ta decyzja została uchylona decyzją Starosty Powiatowego w [...] utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Jednocześnie organy te zdecydowały o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od 2 października 1999 r. Starosta wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 37j w zw. z art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w październiku 1999 r. Zgodnie z treścią art. 37 l zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-5 i ust. 2 (brzmienie od 1 stycznia 1999 r. – 5 maja 2000 r.). Zatem wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżącej winien być rozpoznany według stanu z uwzględnieniem ujawnionego faktu przebywania przez nią na zwolnieniu chorobowym do 14 października 1999 r. co powoduje, iż zasiłek ten powinien być przyznany skarżącej od 15 października 1999 r. Tym bardziej, iż nie można w stanie sprawy uznać, iż świadczenie jakie pobierała skarżąca jest nienależne. Spełniła bowiem od 15 października 1999 r. wszelkie przesłanki do jego uzyskania. Zgodnie z wyrokiem NSA 24 lipca 2004 r. (OSK 251/04 Legailis II) "Przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie pozbawia zainteresowanego prawa do złożenia wniosku om przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wniosek taki można złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku da bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania". Istotą sprawy jest w tym przypadku bowiem wydanie decyzji uznającej skarżącą za osobę bezrobotną od 15 października 1999 r. a nie wyłącznie uchylenie decyzji pierwotnej i odmowa uznania skarżącej za niespełniającą przesłanek do wydania prawa do zasiłku przedemerytalnego z pominięciem stanu faktycznego ustalonego po wznowieniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 kwietnia 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Art. 37j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 513 późn. zm.) określał materialnoprawne przesłanki, których spełnienie warunkowało przyznanie praw do zasiłku przedemerytalnego. W przepisie tym zawarty być także warunek by osoba ubiegająca się o tego rodzaju świadczenie spełniała określone w ustawie wymagania co do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadała określony okres uprawniający do emerytury. Z kolei art. 37 l wskazuje czas kiedy owe przesłanki wymienione w art. 37j ust. 1 muszą być spełnione przy czym prawo do zasiłku przedemerytalnego ustalane jest wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. W dniu złożenia wniosku osoba taka musi spełniać określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Jak wynika z dokumentacji sprawy skarżąca wymogu tego nie spełniała. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ilekroć w ustawie jest mowa o: "bezrobotnym" oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie z zastrzeżeniem lit. g, (jest osoba niepełnosprawną, której stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie), nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy. J. S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotna w dniu 1 października 1999 r. i złożyła wówczas dokumentację niezbędną do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Z podpisanego przez nią wówczas oświadczenia wynika, że jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co nie odpowiadało prawdzie. Zarówno bowiem w dniu rejestracji i złożenia dokumentów uprawniających do ubiegania się o zasiłek przedemerytalny (11 października 1999 r.) jak i w dniu wydania przez organ decyzji przyznającej jej świadczenie (16 października 1999 r.) była niezdolna do pracy z powodu choroby. Ze świadectwa Pracy wystawionego 30 września 1999 r. przez Szpital Powiatowy w [...] wynika, ze od 15 września – 14 października 1999 r. przebywała ona na zasiłku chorobowym. Wprawdzie jak później ustalono zasiłku tego nie pobrała, ale w zakładzie pracy złożyła zwolnienie lekarskie na druku L-4 świadczące o jej niezdolności do pracy z powodu choroby w wzmiankowanym okresie. Faktowi temu skarżąca nie zaprzeczyła, a to oznacza, że w momencie rejestracji, który był także datą wystąpienia jej o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie spełniała ona warunku do uzyskania statusu bezrobotnego, a więc jednej z podstawowych przesłanek, od spełnienia której uzależnione było przyznanie prawa do omawianego świadczenia. Kiedy Starosta [...] decyzją z [...] wydaną po wznowieniu postępowania uchylił w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa swoją decyzję z 11 października 1999 r. przyznającą J. S. prawo do zasiłku przedemerytalnego sprawa wróciła do pierwotnego stadium co oznacza, ze organ ponownie musiał rozpatrzeć żądanie zainteresowanej i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Jak już zaznaczono osoba składająca wniosek o przyznanie ww. świadczenia musi w dniu złożenia tego wniosku spełniać określone w ustawie przesłanki do uzyskania statusu bezrobotnego. Skarżąca jak wykazano w dniu wystąpienia z żądaniem, który był jednocześnie dniem rejestracji jako bezrobotnej – nie spełniała wskazanych ustawą wymogów do uzyskania takiego statusu. W aktach sprawy nie ma natomiast innego wniosku - z datą po 14 października 1999 r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Zatem organ rozpoznający sprawę mógł odnieść się tylko do wniosku skarżącej z 1 października 1999 r., a ten z uwagi na to, że nie mogła być wówczas uznana za bezrobotną w rozumieniu ww. ustawy z 14 grudnia 1999 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie mógł być pozytywnie rozpoznany. Podkreślić jednak wypada, że do powstałej sytuacji w znacznej mierze przyczynił się także organ rozpoznający w 1999 r. wniosek skarżącej. Otóż prawdą jest, że świadectwa pracy otrzymane przez J. S. ze Szpitala Powiatowego w [...] różniły się w części dotyczącej zapisów odnoście okresów przebywania na zasiłku chorobowym, z tym, że przy należytej staranności organ zorientowałby się, że dokument, który jemu dostarczono zawiera pomyłkę i powinien ją wyjaśnić. Na świadectwie pracy bowiem, które wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w części dotyczącej zasiłków chorobowych jako ostatni figuruje zapis "15.09.-14.09.99". Jest oczywiste, że nie można przebywać na zasiłku chorobowym od 15 września do 14 września tego samego roku. Gdyby dokumenty były należycie sprawdzone skarżąca nie zostałaby zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 1 października i nie byłoby następstw w postaci wadliwie wydanej decyzji. Uwaga powyższa nie zmienia jednak faktu, że wydana po wznowieniu postępowania decyzja prawa nie narusza. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna J. S. nie mogła być uwzględniona i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.