I OSK 906/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1405/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. W. zasiłku stałego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił przyznania M. W. świadczenia w formie zasiłku stałego oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 6 pkt 1, art. 8 ust. 1 i ust. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W uzasadnieniu organ uznał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. W dochodzie wnioskodawcy organ uwzględnił dodatek mieszkaniowy w wysokości 63,30 zł oraz część zadośćuczynienia, jakie wnioskodawca otrzymał w październiku 2009 r., wynoszące wraz z odsetkami 6.036,33 zł. Zatem dochód stanowi także kwota uzyskana tytułem zadośćuczynienia rozdzielona na kolejnych 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym zadośćuczynienie zostało wypłacone, tj. kwotę 503,03 zł miesięcznie. W tej sytuacji łączny dochód wnioskodawcy ustalony został na kwotę 566,33 zł (63,30 zł + 503,03 zł) i jest wyższy od kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wskazał, że we wrześniu 2010 r. zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej i nie posiada żądnych środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z zebranego materiału dowodowego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że dochód odwołującego się jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na dochód w miesiącu lipcu 2010 roku, tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, złożył się dodatek mieszkaniowy w kwocie 63,30 zł oraz kwota 503,03 zł stanowiąca 1/12 kwoty zadośćuczynienia wraz z odsetkami. Kwota zadośćuczynienia, jako dochód jednorazowy, przekracza ponad pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Organ wskazał nadto, że wobec nie przyznania zasiłku stałego nie mogą być również opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, przy czym skarżący, jako bezrobotny objęty jest ubezpieczeniem zdrowotnym. W skardze na powyższą decyzję M. W. wskazał, że wliczenie do ogólnego dochodu uzyskanego zadośćuczynienia jest niesłuszne. Nadto, z niewyjaśnionych przyczyn, organ wliczył do dochodu konkubiny skarżącego połowę miesięcznej kwoty zadośćuczynienia. Skoro konkubina skarżącego, ubiegając się o świadczenia z pomocy społecznej, ma wliczoną do dochodu kwotę 250,30 zł, to również on powinien mieć uwzględnioną taką kwotę. W tej sytuacji na dochód skarżącego i składałby się dodatek mieszkaniowy w kwocie 63,30 zł i część zadośćuczynienia w wysokości 250,30 zł. Łączny dochód nie przekraczałby zatem kryterium dochodowego, co uprawniałoby skarżącego do uzyskania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że dochód w postaci otrzymanej przez skarżącego kwoty zadośćuczynienia podlega uwzględnieniu w ogólnym dochodzie na podstawie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, kwota zadośćuczynienia w wysokości 6.036,33 zł, daje miesięczny dochód w kwocie 503,03 zł. Wobec argumentów podniesionych w skardze dyskusyjny jest jednak rozmiar uwzględnienia tego zadośćuczynienia w dochodzie skarżącego. W treści skargi bowiem skarżący podniósł, że organ I instancji część otrzymanego zadośćuczynienia uwzględnił także w dochodzie konkubiny skarżącego. Potwierdza to załączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, z jakiego tytułu skarżący uzyskał zadośćuczynienie, które wpłynęło na jego konto bankowe. Wprawdzie skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania takowego zadośćuczynienia, tym niemniej okoliczność, z jakiego tytułu otrzymał to zadośćuczynienie wyklucza możliwość jednoznacznego ustalania, czy i w jakim stosunku procentowym kwota zadośćuczynienia podlega uwzględnieniu w jego dochodzie. Postępowanie dowodowe organu w tym zakresie jest niepełne, zatem wnioski i ustalenia przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji są przedwczesne. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i ma wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciło naruszenie: - art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie okoliczności nie wynikających z akt sprawy, a przedstawionych przez skarżącego dopiero w skardze, niezasadnie zresztą, które nie były podnoszone w toku postępowania zakończonego skarżoną decyzją, do których to wyczerpująco odniesiono się w odpowiedzi na skargę, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione a wiążące wskazania, co do kierunku dalszego postępowania w sprawie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że SKO nie przeprowadziło stosownego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyło przepisy art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu w powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu autor skargi podnosi, że nie można zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, albowiem wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku, M. W. nie wskazywał w skardze, że organ I instancji część otrzymanego zadośćuczynienia uwzględnił także w dochodzie jego konkubiny, a zatem w ogóle nie wskazywał w skardze, że ma konkubinę. Skarżący podnosił natomiast w skardze, że organ uznał połowę otrzymanego przez niego zadośćuczynienia, w kwocie 250,30 zł, jako dochód M. R., która zamieszkuje w jego lokalu, i na tę okoliczność załączył do skargi kserokopię decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] października 2010 r. o przyznaniu M. R. zasiłku celowego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że M. R. jest konkubiną M. W., wbrew ustaleniom przeprowadzonego postępowania, z którego w sposób niewątpliwy wynika, że osoby te prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i nawet otrzymują odrębne świadczenia. Okoliczność ta przekłada się następnie na wadliwe wskazanie, co do konieczności zbadania w ponownym postępowaniu, czy i w jakim stosunku procentowym kwota jednorazowego dochodu podlega uwzględnieniu w dochodzie skarżącego. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. M. R. wprawdzie zamieszkuje w lokalu skarżącego, ale również prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący nie kwestionował tych okoliczności w toku postępowania przed organami administracji, ani w odwołaniu, jak również nie były one podnoszone w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale aktowym, nie wynikały bowiem z poczynionych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych. Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że M. W. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Z zebranego materiału aktowego jednoznacznie wynika, że dochód M. W. jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, złożył się dodatek mieszkaniowy w kwocie 63,30 zł oraz kwota 503,03 zł stanowiąca 1/12 kwoty zadośćuczynienia wraz z odsetkami. Kwota zadośćuczynienia, jako dochód jednorazowy, przekracza ponad pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Tym samym za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższego wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, że w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego. Nie ulega również wątpliwości, że sąd administracyjny co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do czynienia w sprawie własnych ustaleń, które wykraczałyby poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej, bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną i dlatego "dyskusyjny jest rozmiar uwzględniania zadośćuczynienia w dochodzie skarżącego". Sąd doszedł do przekonania, że skoro organ I instancji część otrzymanego zadośćuczynienia uwzględnił w dochodzie konkubiny skarżącego, to także powinien to uczynić w przypadku dochodu skarżącego. Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, co oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie może wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., oznacza bowiem, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę zasadniczo nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie nią objętym, a jedynie bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten nakłada na sąd rozpoznający skargę na decyzję lub postanowienie obowiązek uchylenia rozstrzygnięcia administracyjnego wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, bądź dostrzegając je mylnie ocenił ich wpływ na wynik postępowania administracyjnego, przy czym błąd ten musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję, jako istotnie naruszającą zasady postępowania administracyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej w sposób skuteczny podniósł zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania, jako że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania okoliczności faktyczne nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ustalenia, w oparciu o materiał dowodowy, wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny w sposób zgodny z przepisami procedury obowiązującej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności ocena ta winna być swobodna, uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zawierać dokładne uzasadnienie stanowiska sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.