I OSK 915/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 336/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 336/20, oddalił Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2017 roku, znak [...], [...] (dalej jako "Decyzja komunalizacyjna"), stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej jako "PP PKP"), to jest poprzednika prawnego PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we Wrocławiu, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], [...], z której została wydzielona m.in. działka nr [...], [...], z której to zostały wyodrębnione działki nr [...], [...] i [...], [...], obręb [...] (dalej jako: "Decyzja uwłaszczeniowa"), 2. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP w sytuacji, gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową Decyzja komunalizacyjna narusza wyrażoną w przepisie art. 110 k.p.a. zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy ostateczna Decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym; 3. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym: - błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że Decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działek [...], [...] i [...], obręb [...] (dalej jako "Nieruchomość") w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 roku, podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu Nieruchomością przez PP PKP; - przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do Nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, dalej jako "ustawa komunalizacyjna") nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z k.p.a., w tym art. 75 § 1 k.p.a.; — przyjęcie, że decyzja Urzędu Miejskiego we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, min. Nieruchomości {dalej jako "Decyzja opłatowa"), nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia prawa zarządu Nieruchomością przez PP PKP na dzień 5 grudnia 1990 roku; co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że dnia 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny uprawniający do zarządu Nieruchomością, który wykluczał komunalizację Nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo PKP do zarządu Nieruchomością, potwierdzone w Decyzjach uwłaszczeniowych, powstało po 27 maja 1990 roku; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo braku zebrania i rozpatrzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj.: — Decyzji opłatowej potwierdzającej prawo zarządu Nieruchomością przez PP PKP na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu {Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie"), — wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 grudnia 1990 r., w którym działka nr [...], [...], o powierzchni 3.1952 HA, z której została wyodrębniona Nieruchomość, ujawniona była jako własność Skarbu Państwa we władaniu Polskich Kolei Państwowych w Warszawie Dolnośląskiej Dyrekcji Kolei Państwowych we Wrocławiu, sklasyfikowana w użytku jako "Tk" - tereny kolejowe, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd; 5. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową Decyzja komunalizacyjna stwierdzająca, że z dniem 27 maja 1990 r. Nieruchomość, która w tym dniu stanowiła część działki nr [...], [...], obręb [...] o powierzchni 3.1952 HA, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej Wrocław, powinna zostać uchylona na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP, - do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99, dalej jako: "uoggiw") w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że Nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 roku, z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu Nieruchomości w zarząd; 3. przepisu art. 200 w zw. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa. W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o: 1. na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 roku w całości, uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], [...] oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], oraz 2. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania I i II instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 i 2 powyżej, wnoszę: 3. na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz 4. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zasadniczym problemem w sprawie jest ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji z mocy prawa na rzecz Miasta Wrocławia. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa z 10 maja 1990 r., ustawa komunalizacyjna) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej (zarówno te dotyczące naruszenia prawa procesowego jak również naruszenia prawa materialnego) odnoszą się do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i uznania przez organy, że ziściły się przesłanki do komunalizacji przedmiotowych działek nr [...], [...] i [...] (powstałych z kolejnych podziałów działki nr [...]). Dlatego zasadne jest łączne odniesienie się do podniesionych zarzutów. Kwestia sporna sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy na dzień 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie (tj. Polskie Koleje Państwowe, posiadające status przedsiębiorstwa państwowego) legitymował się prawem zarządu nieruchomości objętych zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że sporne działki stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, co wyłącza je spod komunalizacji, zaś dowód na istnienie prawa zarządu ma w tym przypadku stanowić: decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], sprostowana postanowieniem Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 1999 r., o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/użytkowanie m.in. działki nr [...] o pow. 3,1952 ha (działka nr [...] uległa dalszym podziałom na działki nr [...] o pow. 0,008 ha, nr [...] o pow. 0,0015 ha i [...] o pow. 3,1929 ha, następnie działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0567 ha i nr [...] o pow. 3,1362 ha, kolejno z działki [...] wyodrębniono działki: nr [...] o pow. 0,5 ha, nr [...] o pow. 0,1203 ha i nr [...] o pow. 2,9659 ha) oraz ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] lutego 2005 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na działce nr [...] (decyzja uwłaszczeniowa). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.), ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n., na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Istotne jest jednak to, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Natomiast w postępowaniu komunalizacyjnym istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 nr 14, poz. 74 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.; zob. np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17). Ponadto uzupełnić też trzeba, że w dniu 16 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/23) w której stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w §4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.). W uzasadnieniu zaś tej uchwały skład poszerzony m. in. wskazał na szczególny, odrębny charakter postępowania uwłaszczeniowego, jako mającego na celu wykazanie pozostawania danej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. W samej zaś uchwale Sąd przyjął, że wykazanie zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w stosunku do danego mienia może następować w oparciu o środki dowodowe, określone w tym rozporządzeniu wykonawczym z dnia 21 sierpnia 1997 r. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest jednak to, że powyższe sposoby dowodzenia prawa zarządu dotyczą tylko postępowania uwłaszczeniowego a nie innego np. komunalizacyjnego. Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W przepisie tym nie została wymieniona decyzja o opłatach za zarząd nieruchomością co oznacza, że tego rodzaju dokument nie stanowi formy prawnej ustanowienia bądź potwierdzenia istnienia prawa zarządu. Reasumując, z akt sprawy wynika, że na istnienie prawa zarządu nie przestawiono żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., należało zatem przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. sporne działki – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, a Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji. W świetle przedstawionej argumentacji - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - ani decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd, ani decyzja uwłaszczeniowa nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna z 2017 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.