I OSK 918/20

Dnia 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1087/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz odsetek ustawowych za opóźnienie, określonych w decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...], wydanej w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 lutego 2014 r do 30 września 2014 r. w wysokości 5 444,62 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie: I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznie oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., 2. art. 134 § 1 p.p.s.a - poprzez pominięcie dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie nieuwzględnienia przez SKO interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji krzywdzącej dla skarżącej. Rozważanie o interesie społecznym i słusznym interesie strony przy decyzjach z zakresu pomocy społecznej jest obligatoryjne, 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy, poprzez utrzymanie w mocy w swoim rozstrzygnięciu decyzji, która jest sprzecza z słusznym interesem J. P. i z interesem społecznym; II. (na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów /dalej u.p.u.a./ - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.): "umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.) "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Ponadto wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie oświadczyła też, że podtrzymuje stanowisko zawarte w w/w skardze, dodając, iż aktualnie (do września 2022 r. ) odbywa staż w Cukierni w [...] za który otrzymuje małe wynagrodzenie, ale bez perspektywy stałej pracy. Dzieci wychowuje bez wsparcie ich ojca – M. N.. W związku z tym, jej sytuacja majątkowa/materialna (jak nadmieniła) jest bardzo zła a co stanowi też argument moralno - społeczny przemawiający za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, natomiast w piśmie z dnia 11 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (bez wskazania miejsca publikacji ustawy) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a ponadto nie została ona również w pełni prawidłowo sformułowana. Wyjaśnić zaś w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest pismem procesowym wysoce sformalizowanym a zatem winna ona spełniać wszystkie wymagania przewidziane przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem "podstawy prawnej" należy zaś rozumieć oznaczenie konkretnego przepisu, który jest przedmiotem zarzutu. Wymóg ten wiąże się więc z obowiązkiem podania w zarzutach kasacyjnych nie tylko samego przepisu i aktu, w którym się on znajduje, ale również określenia jego daty i miejsca publikacji. Ma to bowiem szczególnie istotne znaczenie w przypadku aktów, które – m. in. jak ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - były kilkakrotnie nowelizowane i doczekały się nawet publikacji w różnych tekstach jednolitych. Ponadto należy wyśnić, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szczegółowo regulują rodzaje orzeczeń, które może wydać Naczelny Sąd Administracyjny. Wśród nich brak jest zaś takiej możliwości by Sąd ten mógł uchylić zaskarżony wyrok sadu wojewódzkiego i orzec w przedmiocie wniosku strony w miejsce decyzji organu administracji publicznej. Odnosząc się natomiast do treści przedstawionych wyżej zarzutów wskazać trzeba, że przedmiotowa sprawa – jak wyżej to nadmieniono - została zainicjowana skargą J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2019 r. odmawiającą skarżącej umorzenia nienależnie pobranych przez nią świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze do Sądu Wojewódzkiego, J. P. zarzucała w/w decyzji naruszenie m. in. art. 7 i 8 k.p.a., twierdząc że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony a prowadzone postępowanie administracyjne nie budziło zaufania obywateli do władzy publicznej. W ocenie skarżącej, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych zarzutów, czym naruszył w istotny sposób art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (...). Nic nie wskazuje zaś, by w niniejszym przypadku Sąd Wojewódzki przekroczył granice rozpoznawanej sprawy albo, iż nie uwzględnił okoliczności, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji szczegółowo przedstawił zarówno stan faktyczny, jaki był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i motywy jakimi kierował się organ w taki sposób orzekając. Z zaskarżonego wyroku wynikało bowiem, że skarżąca ma 40 lat i jest osobą rozwiedzioną. Od czasu rozwodu samotnie wychowuje dwoje małoletnich (kilkunastoletnich) dzieci. Miejscem zamieszkania rodziny jest mieszkanie trzypokojowe w bloku, stanowiące własność matki skarżącej, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pokrywa połowę miesięcznych rachunków. W miesiącu czerwcu 2019 r. łączna suma wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania wynosiła 906,10 zł. Skarżąca nie posiada przy tym żadnych, dodatkowych obciążeń finansowych, w tym kredytów. W jej rodzinie nie występuje niepełnosprawność, a w dniu przeprowadzenia wywiadu skarżąca nie zgłaszała żadnych problemów zdrowotnych. Matka skarżącej pomaga jej m. in. w opiece nad wnukami oraz zapewnia J. P. i jej dzieciom odzież. Ponadto skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku zaś w dniu 7 marca 2019 r. zawarła ona umowę rezerwacji stanowiska handlowego na targowisku miejskim "[...]" w [...] w celu prowadzenia działalności handlowej w dni targowe we własnym imieniu i na własne nazwisko na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. W toku postępowania ustalono również, że skarżąca (w dacie orzekania przez organy) korzystała ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej w formie posiłku, przyznanego dla małoletnich dzieci na okres od 2 stycznia 2019 r. do 21 czerwca 2019 r. W okresie zaś od 1 stycznia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. pobierała zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 218,00 zł miesięcznie. Otrzymywała także: świadczenia rodzinne w wysokości 248,00 zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 900,00 zł miesięcznie, oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Ponadto korzystała z pomocy materialnej o charakterze socjalnym w wysokości 230,00 zł miesięcznie, przyznanej na okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. W takiej więc sytuacji organy przyjęły, że sytuacja skarżącej była zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z ww. świadczeń i nie była na tyle trudna, by przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem uniemożliwić zwrot nienależnie pobranych świadczeń, chociażby w ratach. Ponadto organy podkreśliły, iż od faktycznej sytuacji materialnej rodziny istotniejszy był w tym przypadku potencjał dochodowy skarżącej, w szczególności okoliczność posiadania przez nią zdolności do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. Z uwagi bowiem na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, instytucja ta nie może być stosowana wobec osób, które co prawda znajdują się (jak skarżąca) w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają jednak zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodów. Zdaniem organów zaś, przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby skarżąca nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i pozyskania z tego tytułu środków finansowych. Nie wykazało też, aby w analizowanym przypadku wystąpiły takie szczególne okoliczności jak np. choroba lub niepełnosprawność któregokolwiek członka rodziny, które uniemożliwiałyby podjęcie pracy. Z tego powodu uznano, że niewykorzystanie wskazanego wyżej potencjału nie mogło być premiowane stosowaniem ulg w spłacie zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Bezrobocie nie może bowiem stanowić samodzielnej przesłanki, uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ jest zjawiskiem przejściowym. Nie można więc w takim przypadku pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna osoby, zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia przez nią pracy, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie majątku. Ponadto organy podkreśliły również, iż nienależnie pobrane świadczenia rodzinne są środkiem budżetowym a odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa. Oddalając skargę na wyżej wskazaną decyzję Kolegium, Sąd Wojewódzki uznał, że była ona nie zasadna. W szczególności Sąd Wojewódzki zaś uznał, że sytuacja skarżącej, choć istotnie nie była łatwa, nie była jednak szczególna. Nie można było przy tym (cyt.): "stwierdzić, że ochrona skarżącej i jej rodziny przed fiskalizmem państwa wyrażającym się w obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zasadza się na konieczności utrzymania naczelnych wartości, kształtujących godność człowieka. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń, tak w aktualnej sytuacji skarżącej, jak i w perspektywie uzyskania przez nią zatrudnienia jest możliwy i uzasadniony. Spłata przez dłużnika alimentacyjnego należności alimentacyjnych wypłaconych z Funduszu nie ma w sprawie znaczenia; a ponadto, jak wynika ze stanowiska organu, którego skarżąca nie podważała, była ona jedynie częściowa, nie całkowita." (...). W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia jakiegokolwiek zarzutu skargi, co przełożyło się na jej oddalenie – art. 151 P.p.s.a." W ocenie składu orzekającego stanowisko Sądu Wojewódzkiego było prawidłowe. Okoliczność zaś, że Sąd ten nie wskazał w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost na art. 7 lub art. 8 k.p.a. nie świadczy jeszcze o tym, że nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w kontekście w/w przepisów, zwłaszcza, iż dodał (cyt.): "W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia jakiegokolwiek zarzutu skargi, co przełożyło się na jej oddalenie – art. 151 P.p.s.a."(str. 6 in fine uzasadnienia). Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, skarżąca upatrywała naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 k.p.a. w tym, że została ona zobowiązana do (cyt.): " zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu, która w całości została spłacona przez dłużnika". Twierdziła bowiem, iż ojciec dzieci – M. N. całkowicie spłacił zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że kwestia związana z uznaniem za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które zostały wypłacone J. P. za okres od 1 lutego 2014 r. do 30 września 2014 r. została prawomocnie i ostatecznie przesądzona decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...]. W związku z tym ta okoliczność, czy w/w pobrane przez skarżącą świadczenia były pobrane w sposób nienależny nie podlegała już obecnie kontroli organu ani sądu administracyjnego. Badaniu sądu podlegało jedynie to, czy obecnie wydane decyzje o odmowie umorzenia J. P. wspomnianych wyżej należności nie naruszały prawa. Istotne przy tym było, że były to decyzje uznaniowe a zatem kontroli sądu nie podlegało samo merytoryczne rozstrzygnięcie organu a jedynie okoliczność, czy rozstrzygnięcie to było prawidłowo uzasadnione. Dodać też trzeba, że pomimo tego w treści zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, wyjaśniając, iż (cyt.): "Nie ma racji skarżąca twierdząc, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń nie naruszy interesu fiskalnego państwa i wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, gdyż kwota, która została uznana za nienależnie pobrane świadczenie została uiszczona przez M. N.i że wpłacił on na rachunek bankowy funduszu alimentacyjnego całość swoich zaległości. Otóż z zestawienia zobowiązań dłużnika alimentacyjnego M.N. wynika, że aktualnie posiada on zadłużenie względem funduszu w wysokości ponad 28 000 zł. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważyłby prawidłowość tego zestawienia". Do kwestii tej – jak wyżej wspomniano - odniósł się także (choć skrótowo) Sąd Wojewódzki. Z tej zatem przyczyny fakt, że skarżąca miała inną ocenę własnej sytuacji życiowej nie mógł jeszcze - sam przez się - świadczyć o tym, że zaskarżony wyrok naruszał w sposób istotny przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy zaś zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mają charakter wyłącznie blankietowy to jest ich zastosowanie warunkuje wynik kontroli działalności administracji publicznej, przeprowadzonej przez sąd administracyjny. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm., to jest w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ), organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Orzekając zatem na podstawie tego przepisu organ sam ocenia, czy w danej sytuacji zachodził przypadek, który można byłoby potraktować jako pozostawanie podmiotu zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń "szczególnej sytuacji rodzinnej". Z uwagi bowiem na fakt, że ustawa nie zawiera definicji owych "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", ustalenie wystąpienia tej przesłanki – jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki – wymaga od organu w każdym przypadku odniesienia się do okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną - z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionował wprawdzie zarówno wyżej przedstawioną wykładnię art. 23 ust. 8 u.o.p.u.a. jak i jego niewłaściwe w tej sprawie zastosowanie, ale ani nie przedstawił własnej koncepcji rozumienia tego unormowania prawnego, ani też (poza wskazywaniem na znaną organom sytuację życiową skarżącej) nie podał takich okoliczności, które – istniejąc w dacie orzekania przez organy – nie byłyby przez nie badane i analizowane. W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, nie można było skutecznie twierdzić, że wyrok Sądu Wojewódzkiego został wydany z obrazą art. 23 ust. 8 u.o.p.u.a. W rezultacie więc Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.