I OSK 919/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3807/01 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa adw. J. M. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) oraz adw. M. R. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 146,40 zł (sto czterdzieści sześć złotych czterdzieści groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3807/1 oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy decyzji ostatecznej z [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] przyznającą A. C. zasiłek celowy w kwocie 80 zł na zakup żywności, w której Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy w ramach posiadanych środków istniała możliwość przyznania mu zasiłku w kwocie 80 zł. Kolegium powołało się na przepis art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 Nr 64, poz. 414 ze zm.), który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód w rodzinie nie przekracza ustawowo określonego kryterium, przy równoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 (np. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby). Wnioskodawcy prawo to przysługuje, gdyż jak wynika z wywiadu środowiskowego A. C. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie posiada żadnych źródeł dochodu, z żoną pozostaje w separacji, a z braku środków nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci. W związku z powyższym zasadnie organ pierwszej instancji, przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 80 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu wrześniu 2001 r. Kolegium podkreśliło przy tym, że podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Taką niezbędną potrzebą życiową jest zakup żywności. Organ powołał się na fakt przyznania stronie zasiłku celowego w sierpniu 2001 r., korzystania z obiadów finansowanych przez MDPR oraz przyznanie mu decyzją we wrześniu 2001 r. odzieży i butów. W skardze na decyzję z dnia [...], A. C. zarzucił brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a., nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron, niewłaściwie rozumienie przez organy administracji instytucji uznania administracyjnego, która nie może wykluczać praw podmiotowych strony, a także wskazał, że żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości przyznania pomocy na zakup podręczników dla dzieci. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wadliwej merytorycznie, oraz o rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem argumentacji przedstawianej przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy i odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Wniósł także o uznanie prawa do zwracania się o pomoc materialną dla jego dzieci. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium dodało, że nie istniały przesłanki do przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej, a wniosek dotyczący udzielenia pomocy dla dzieci skarżącego był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną i nie był rozpatrywany w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. strony postępowania nie stawiły się. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuty skargi uznał za niezasadne. Zasiłek celowy zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, a rozstrzygnięcie w takich sprawach zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyznacza zakres kontroli sądowej, która ograniczona jest do badania, czy rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem procedury. Chodzi o wyjaśnienie stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenie istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowych, oraz czy nie nosi ono znamion dowolności. Generalna zasada, którą winny kierować się organy administracji wynika z art. 7 k.p.a. Według niej granice swobody organom wyznacza z jednej strony interes społeczny a z drugiej słuszny interes obywateli. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakazują uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy). Przepisy ustawy w art. 32 ust. 1 nie określają okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też jego wysokości. Wyznacznikami do ustalenia tej wysokości są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy, cel na który zasiłek jest przeznaczony, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy administracji wykonały poprawnie swoje kompetencje w ramach uznania administracyjnego, a nieuwzględnienie w całości żądania nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania, a ponadto uzasadnione było rozmiarem środków, którymi dysponował organ. Powołując się na ustalenia z akt Sąd podkreślił, iż uwzględniając trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną organ wielokrotnie udzielał mu wsparcia. W 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "Jagienka" w kwocie 1045, 35 zł, co daje 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w [...]. Również wysokość świadczenia przyznanego A. C. zaskarżoną decyzją Sąd uznał za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w [...]. Za pozbawione podstaw Sąd uznał zarzuty nieprzeprowadzenia rozprawy, skoro nie zaistniała przesłanka z art. 89 § 2 k.p.a. uzgodnienia interesów stron, bądź też inne przesłanki wywołujące taką potrzebę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. prawidłowo reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu – adwokata J. M., który opierając skargę o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 4 i 2 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji nie przekroczyły w zaskarżonej decyzji granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że decyzje wydane w sprawie nie noszą znamion dowolności wobec bezsprzecznego stanu faktycznego, w którym skarżący spełnia wszystkie przesłanki uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego oraz od dłuższego czasu korzysta z pomocy MOPR, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku – art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela polegające na przyjęciu, iż organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały w toku sprawy wskazaną zasadę. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż Sąd niewłaściwie zastosował art. 32 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 4 i 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ustalona w toku postępowania sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego, kwalifikuje go do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. W sprawie zostało ustalone, że skarżący od dłuższego czasu korzysta z pomocy społecznej i oprócz tych środków nie posiada żadnych innych dochodów. Zaskarżone decyzje zostały wydane z przekroczeniem uznania administracyjnego i noszą znamiona dowolności, gdyż stwierdzenie, że osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy spełnia wszystkie ustalone kryteria kwalifikujące ją do zasiłku i całkowita odmowa udzielenia takiej pomocy powoduje, że decyzja taka jest dowolna. Odmowa przyznania stronie choćby w minimalnej wysokości stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy. Pomoc społeczna powinna być kierowana w pierwszej kolejności do osób nieposiadających dochodów, gdyż taka osoba bez pomocy nie jest w stanie egzystować. Organy dysponujące środkami na cele pomocy są w stanie uwzględnić słuszny interes obywatela ubiegającego się o pomoc, zwłaszcza gdy korzysta on od dłuższego czasu z pomocy Ośrodka, a sytuacja jego nie ulega zmianie. Organy winny więc zapewnić pewną ciągłość i stałość w dostarczaniu tych środków, chociażby na minimalnym poziomie. Arbitralne odmówienie tej pomocy w sytuacji gdy warunki te nie uległy zmianie narusza zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia prawa materialnego – tj. przepisów w niej wskazanych. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Potrzeby te przepis ust. 2 wymienia przykładowo wskazując w szczególności: pokrycie w części lub w całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Wobec przykładowego wyliczenia potrzeb w ramach tego rodzaju świadczenia może być także przyznany zasiłek na zakup żywności. Kryteria dochodowe jakie winny spełniać osoby ubiegające się o świadczenie wymienia przepis art. 4 ust. 1 ustawy, zaś przepis art. 2 ust. 1 określa cele pomocy społecznej, którym są zaspokajanie niezbędnych potrzeb żywnościowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta powinna też w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powołane przepisy w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym zostały prawidłowo zastosowane, a przyznając stronie, spełniającej warunki do uzyskania świadczenia, zasiłek celowy w kwocie 80 zł organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji pozytywnej dla strony czyni chybionym zarzut skargi kasacyjnej i argumentację jej uzasadnienia o znamionach dowolności w działaniu organu, który odmówił przyznania zasiłku. Organy te właściwie oceniając sytuację bytową A. C., systematycznie korzystającego ze wsparcia Ośrodka Pomocy, przyznały mu świadczenie w kwocie współmiernej do ich możliwości finansowych, zapewniając jednocześnie stronie inny jeszcze rodzaj pomocy. Dokonana w tej sprawie kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprowadzająca się do oceny legalności wydanych decyzji nie jest dotknięta błędem w zakresie stosowania prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd ten nie stosował wprost powołanych przepisów prawa materialnego, lecz oceniał prawidłowość stosowania norm prawa materialnego i procesowego przez organ. Ocenie tej nie można przypisać zarzucanych błędów skoro organ działając w ramach uznania przyznał świadczenie, zaś obowiązujące przepisy nie określają wysokości zasiłku celowego. Wysokość tę określa organ samodzielnie uwzględniając potrzeby ubiegającego się, ilość osób korzystających ze wsparcia pomocy społecznej oraz wielkość przyznanych na ten cel środków. Ustawowo wyznaczony zakres kontroli sądu administracyjnego nie pozwała wkraczać w ocenę, co do wysokości przyznanego świadczenia. Wymagałoby to bowiem od sądu dokonywania oceny celowości przyznawanych środków w porównaniu z innymi potrzebującymi osobami z uwzględnieniem wielkości przeznaczonych środków, do czego Sąd Wojewódzki nie jest uprawniony, a co podlega kontroli innych organów, sprawujących nadzór nad działalnością merytoryczną Ośrodka Pomocy Społecznej. Za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 7 k.p.a., gdyż Sąd ten nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w aspekcie, w jakim przepis ten odnosi się do stosowania w działalności decyzyjnej organów administracji uznania administracyjnego wobec – treści decyzji przyznającej świadczenia ocenić należy jako gołosłowny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. przyznając od Skarbu Państwa z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie art. 250 powołanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzone koszty za współmierne do udziału pełnomocnika w sprawie.