I OSK 925/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Konina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Po 16/21 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Prezydenta Miasta Konina w przedmiocie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od M. T. na rzecz Prezydenta Miasta Konina zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Po 16/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. T., stwierdził w pkt I bezczynność Prezydenta Miasta Konina w przedmiocie podziału nieruchomości, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz w pkt III zobowiązał Prezydenta Miasta Konina do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Konina o udzielenie informacji czy w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierza realizować inwestycję w postaci budowy drogi publicznej, która ma przebiegać przez jego nieruchomość. Wskazał, że według aktualnego planu ok. 30% jego nieruchomości będzie przeznaczone pod drogę publiczną, a budynek mieszkalny znajdujący się na tej nieruchomości będzie przylegał bezpośrednio do tej drogi, a nawet częściowo droga ta będzie wkraczać w ten budynek. W odpowiedzi na powyższe pismo Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury potwierdził, że zgodnie z uchwałą z dnia 29 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pod drogi publiczne – dojazdowe. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że w celu uzyskania szczegółowych informacji związanych z realizacją w zakresie budowy drogi według miejscowego planu winien się zwrócić do Zarządu Dróg Miejskich. Pouczono również skarżącego w jaki sposób może złożyć wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem, które wpłynęło do Zarządu Dróg Miejskich w dniu 23 grudnia 2020 r., skarżący zwrócił się o udzielenie informacji odnośnie lokalizacji drogi publicznej w stosunku do istniejącego budynku, będącego jego własnością. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Dróg Miejskich wskazał skarżącemu odpowiednie przepisy ustawy o drogach publicznych. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się ponownie do Zarządu Dróg Miejskich w Koninie, tym razem z wnioskiem o wykupienie stanowiącej jego własność nieruchomości nr ew. [...] obręb [...]. W piśmie podniósł, że budynek wymaga remontu a z Wydziału Architektury otrzymał informację, że nie uzyska zezwolenia na jego remont i rozbudowę. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. Zastępca Dyrektora ZDM w Koninie przekazał powyższe pismo do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego podnosząc, że nie może podjąć żadnych działań zmierzających do rozwiązania zawartego w piśmie problemu. Następnie pismem z dnia 8 marca 2021 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami poinformował skarżącego, że tylko część jego działki w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę publiczną - dojazdową. Miasto zleciło podział tej działki celem wydzielenia drogi. Ponadto wskazano, że nabycie gruntów pod drogi publiczne na rzecz Miasta Konina prowadzone jest wyłącznie pod inwestycje przyjęte do realizacji w ramach Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Miasta Konina. W aktualnie obowiązującym planie nie przewidziano inwestycji w tym zakresie. Poinformowano też, że Miasto nie jest zainteresowane wykupem pozostałej części nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie pismem z dnia 8 marca 2021 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami zwrócił się do Wydziału Geodezji i Katastru z prośbą o wykonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] i wydzielenie z niej pasa przeznaczonego pod drogę publiczną zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, w celu wykupu wydzielonej działki na cel publiczny. Pismem z dnia 12 marca 2021 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Katastru zwrócił się do Kierownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami o rozważenie, w związku ze szczupłością środków finansowych, wniosku o podział pod kątem zasadności i niezbędności wydzielenia tylko części projektowanej w planie drogi publicznej. Jednocześnie poinformował Kierownika Biura Prezydenta, że w związku ze szczupłością środków finansowych w budżecie, nie zostaną w tym roku wdrożone procedury związane z podziałem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...], mające na celu wydzielenie działki gruntu przeznaczonej w świetle uchwały nr 889 Rady Miasta Konina z dnia 29 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina - osiedle [...] pod drogę publiczną klasy drogi dojazdowej 2.KDD. Wobec tego, że podział tej nieruchomości nie służy kompleksowemu wydzieleniu projektowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg publicznych ani realizacji innego celu publicznego. W związku z niepodejmowaniem od 2014 r. przez Prezydenta Miasta Konina i jego organy działań zmierzających do podziału nieruchomości, skarżący kolejnym pismem, z dnia 17 maja 2021 r., zwrócił się o wykupienie części, bądź całości tej nieruchomości pod drogę publiczną, zgodnie z przeznaczeniem tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania bądź jej zamianę na inną nieruchomość w terminie do końca 2021 r. W odpowiedzi Prezydent Miasta Konina pismem z dnia 24 maja 2021 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na ograniczone środki finansowe na podziały nieruchomości Wydział Geodezji i Katastru nie wdrożył procedury związanej z podziałem. Pouczył skarżącego, że zgodnie z przepisami art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w każdym czasie może wystąpić o podział swojej nieruchomości, jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona jest pod drogę publiczną. Wobec nieskuteczności polubownego załatwienia sprawy skarżący pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. powołując się na przepis art. 36 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się do Prezydenta z wnioskiem o wykup nieruchomości, wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r., Prezydent Miasta Konina poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko oraz nadmienił, że przepis art. 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w powyższej sprawie. W jego ocenie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie miała wpływu na możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości, gdyż uregulowania wynikające ze zmiany są bardzo podobne jak w poprzednim planie zagospodarowania. Następnie pismem z dnia 22 lipca 2021 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie "skargę na bezczynność organu - Prezydenta Miasta Konina" podnosząc, że od kilku lat nie może wykonywać prawa własności względem nieruchomości stanowiącej jego własność położonej w obrębie [...] działka numer [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie potraktowało tę skargę jako ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta Konina w sprawie podziału nieruchomości i wykonywania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Konina i postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. stwierdziło, że brak jest podstaw do uwzględnienia ponaglenia. Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę, wskazując że Gmina Miejska Konin dopuściła się bezczynności w rozumieniu art. 36 § 1 K.p.a., nie wszczynając z urzędu postępowania w trybie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu wydzielenia z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] obręb [...] części nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Konina pod drogę publiczną kategorii 2.KDD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę stwierdził, że Prezydent Miasta Konina dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Podkreślono, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zwrócił się o podjęcie działań w celu wykupienia czy też wydzielenia z jego nieruchomości, położonej w obrębie [...] działka numer [...], części nieruchomości aby zrealizować inwestycję w postaci budowy drogi publicznej, która według tego planu ma przebiegać przez jego nieruchomość. W pismach skarżący podnosił, że z uwagi na brak działań organu nie może wykonywać prawa własności względem nieruchomości stanowiącej jego własność. Nie może dokonać remontu, ani przebudowy budynku, bo nie uzyska na to pozwolenia. Odpowiadając na pisma skarżącego organ faktycznie prowadził postępowanie mimo, że formalne nie dokonał jego wszczęcia. Sąd wskazał, że początkowo skarżący powoływał się w pismach skierowanych do Prezydenta na przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Z późniejszych pism wynika jednak, że skarżący domaga się podziału nieruchomości w celu wykonania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Nieruchomość bowiem staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Organ nie podjął zaś jakichkolwiek działań formalnych w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wykupienie stanowiącej jego własność nieruchomości położonej w Koninie nr ew. [...] obręb [...]. Mianowicie nie wszczął postępowania w przedmiotowej sprawie, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia. Tym samym, zdaniem Sądu, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu tego wniosku. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym czasie organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., na które będzie służyło skarżącemu zażalenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Konina, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: a) art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez uznanie, że organ winien wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie dokonania podziału nieruchomości; b) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Prezydent Miasta Konina zorganizował spotkanie ze skarżącym, na którym to spotkaniu złożona została deklaracja, że do końca 2022 r. organ dokona podziału nieruchomości i jeżeli granice drogi będą umożliwiały korzystanie z budynku to cała nieruchomość zostanie wykupiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska Sądu I instancji, w sprawie o bezczynność stwierdził, że doszło do naruszenia art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia art. 61a K.p.a., z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie i wskazuje na naruszenie tych przepisów Artykuł 97 powołanej wyżej ustawy dotyczy problematyki podziału nieruchomości w tym: w ust. 1 podziału na wniosek osoby, która ma interes prawny oraz w ust. 3 podziału z urzędu. Zgodnie z powołanym art. 97 ust. 3 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Tym samym możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, która nie stanowi własności gminy, została ograniczona do tych przypadków gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Należy wyraźnie zwrócić uwagę, że ustawowa przesłanka dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości z urzędu, tj. niezbędność dla realizacji celów publicznych oznacza, że tylko przy zachowaniu tej przesłanki organ może wszcząć postępowanie z urzędu, natomiast nie oznacza obowiązku wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 61a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydawane jest wówczas gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba, która nie ma legitymacji strony, albo żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony, ale zachodzą innego rodzaju uzasadnione przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte. Należy wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 61a K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. W wypadku zaś postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ odmawia sam sobie wszczęcia postępowania z urzędu. Jedynie w szczególnych przypadkach, wynikających z szczególnych przepisów gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje np. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich czy Rzecznik Praw Dziecka, żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez te podmioty jest wiążące dla organu administracji publicznej, do którego zostało skierowane, i powoduje wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z urzędu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Skarżący domagał się na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości w celu wydzielenia z nieruchomości stanowiącej jego własność oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] obręb [...] części nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Konin pod drogę publiczną kategorii 2.KDD. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy i obowiązujący stan prawny dotyczący wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości stwierdzić należy, że organ ma możliwość wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania, ale tylko wówczas gdy spełniona jest przesłanka z art. 97 ust. 3 u.g.n., natomiast z przepisu tego nie wynika obowiązek wszczęcia z urzędu takiego postępowania, a w konsekwencji prawo do żądania przez stronę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Tym samym nie podejmując decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu o którym mowa w art. 97 ust. 3 u.g.n., organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 61a K.p.a. W takich okolicznościach zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 61a § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce, konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w danym stanie faktycznym i stanie prawnym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania określonego aktu lub dokonania określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, z obowiązującego stanu prawnego nie wynika obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, a tym samym możliwość żądania przez stronę wszczęcia z urzędu takiego postępowania, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że skarga na bezczynność jest niezasadna. Instytucja skargi na bezczynność organu, mająca na celu ochronę praw strony, może być stosowana wówczas, gdy z przepisów prawa wynika obowiązek podjęcia przez organ określonych aktów lub czynności, a organ ich nie podejmuje. Natomiast na marginesie rozpoznawanej sprawy, można zasygnalizować, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 reguluje problematykę dotyczącą skutków uchwalenia planu miejscowego, w tym sytuację w których gdy dotychczasowe korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe, albo istotnie ograniczone, to właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze i roszczenie o wykup nieruchomości lub jej części. Jednak spory w tych sprawach na podstawie art. 37 ust. 10 powołanej ustawy rozstrzygają sądy powszechne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.