I OSK 942/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 412/18 w sprawie ze skargi B. W. i W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018 r., I SA/Wa 412/18, oddalił skargę B. W. i W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z [...] lipca 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1948 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z [...] września 1948 r., nr [...], Urząd Wojewódzki W. Dział Rolnictwa i Reform Rolnych, uznał, że nieruchomość ziemska pn. Ż. o powierzchni 67,41 ha, położona w gm. D. powiatu g., stanowiąca własność E. P., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13: dalej jako: "dekret PKWN"). Orzeczeniem z [...] listopada 1948 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał w mocy orzeczenie z [...] września 1948 r. z tym uzupełnieniem, że przedmiotowa nieruchomość posiada ponad 50 ha użytków rolnych. Wnioskiem z 4 lutego 1998 r. J. P. (poprzedniczka prawna B. W.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z [...] lipca 2004 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1948 r. Postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywrócił B. W. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2004 r. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2004 r. Wyrokiem z 19 marca 2013 r., IV SA/Wa 786/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2012 r. i postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r. przyjmując, że złożony wniosek o przywrócenie terminu dotknięty był brakiem formalnym. Postanowieniem z [...] października 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2004 r. Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2004 r. Wyrokiem z 11 maja 2017 r., I SA/Wa 1209/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r. przyjmując, że został skierowana do osoby zmarłej. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] listopada 1948 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wydający kwestionowane orzeczenie organ stanął na stanowisku, że w dniu 1 września 1939 r. E. P. był właścicielem nieruchomości "Ż." o powierzchni 67.41 ha (w tym użytków rolnych ponad 50 ha). Ówczesny organ powołał się na następujące czynności cywilnoprawne z udziałem poprzedniego właściciela: spadkobranie działu gruntu z Ż. po matce W. P. (51,19 ha), nabycie gruntu od współspadkobierców I. S. i B. P. (18,27 ha) oraz sprzedaż gruntu na rzecz W. H., małżonków C. i małżonków P. (ogółem 11.99 ha). Wydający kwestionowane orzeczenie organ odmówił natomiast uwzględnienia aktu notarialnego z [...] czerwca 1946 r., mocą którego E. P. sprzedał swojej żonie działkę o powierzchni 18.2425 ha. Organ nadzoru zauważył, że działy I i II tomu I księgi wieczystej "Ż." nie zachowały się. W ocenie Ministra, czynności cywilnoprawne sprzed 1939 r., na które powołały się organy w kwestionowanych orzeczeniach z 1948 r., znajdują potwierdzenie w odpisach treści zaprojektowanych do działu II księgi hipotecznej pod nazwą "Ż." powiatu grójeckiego, sporządzonych przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie. Ponadto, zestawienie tych czynności znalazło się w sprawozdaniu z 30 sierpnia 1948 r. stanowiącym podstawę ustaleń zawartych w kwestionowanym orzeczeniu z [...] września 1948 r. Minister wskazał, że z zaprojektowanych treści wpisów do księgi wieczystej oraz sprawozdania z 30 sierpnia 1948 r. wynika, że w 1919 r. E. P. odziedziczył 91 mórg 126 prętów (51.19 ha) gruntu. W kolejnych latach nabył od I. S. działkę o powierzchni 17 mórg 230 prętów (9,94 ha), sprzedał S. H. działkę o powierzchni 13 mórg 123 prętów (7,51 ha), nabył od B. P. działkę o powierzchni 32 mórg 175 prętów (18,27 ha), sprzedał J. i J. C. działkę o powierzchni 2,24 ha oraz J. i A. P. działkę o powierzchni również 2,24 ha. Na powyższe transakcje otrzymał odpowiednie zezwolenia, co potwierdza dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona na potrzeby sprawy. Organ nadzoru podniósł, że wskazana w kwestionowanych orzeczeniach z 1948 r. powierzchnia nieruchomości wynosi 67,41 ha, w tym użytków rolnych ponad 50 ha. Tak zaś określona ogólna powierzchnia majątku odpowiadała areałowi wskazanemu w protokole zabezpieczającym majątek Ż. z 8 października 1948 r. (podpisanym przez byłego właściciela nieruchomości), a także w sprawozdaniu z 30 sierpnia 1948 r. opracowanym na podstawie przywołanego wyżej wyciągu odpisów treści zaprojektowanych do działu II księgi hipotecznej pod nazwą "Ż.". Natomiast protokół w sprawie opisu inwentaryzacji oraz przejęcia nieruchomości pod zarząd państwowy z [...] maja 1948 r. określał obszar ogólny nieruchomości na 66,38 ha. W ocenie organu nadzoru, pomimo tych niewielkich różnic, organy wydające kwestionowane orzeczenia z 1948 r. trafnie określiły wielkość majątku i tym samym nie naruszyły prawa, stwierdzając, że nieruchomość ta podpada pod działanie dekretu. W orzeczeniach tych nie wskazano wprawdzie dokładnego areału użytków rolnych, jednak w świetle przywołanych wyżej protokołów i ustaleń zawartych w dokumentacji geodezyjno-prawnej bezsprzeczne jest, że powierzchnia użytków rolnych przekraczała 50 ha. Następnie organ wskazał, że przedłożona przez stronę postępowania przy piśmie z 11 sierpnia 2004 r. opinia geodety Jerzego Niemczewskiego nie uwzględnia nabycia przez E. P. działki o powierzchni 32 mórg 175 prętów (18,27 ha) od B. P., a czynność ta znajduje potwierdzenie w zebranej dokumentacji archiwalnej. Ponadto, ww. opinia nie została oparta na archiwalnych mapach, których biegłemu nie udało się odnaleźć, a zebrane dowody nie pozwoliły biegłemu jednoznacznie określić granic przedmiotowej nieruchomości. Z podanych przyczyn, organ odmówił mocy dowodowej temu opracowaniu, które jest jedynie dokumentem prywatnym. Oparł się natomiast na dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej we wrześniu 2011 r. przez geodetę W. K. Minister wskazał, że geodeta bazował na zebranych przez organ uwierzytelnionych kopiach aktualizowanych map ewidencyjnych gruntów, uwierzytelnionych komputerowych wypisach z ewidencji gruntów oraz kopii dokumentów prawnych i opracowań mapowych odnalezionych w wyniku kwerend archiwalnych. Odnosząc się natomiast do sprzedaży przez E. P. żonie A. P. działki o powierzchni 18,2425 ha organ wskazał, że sprzedaży tej dokonano w 1946 r. W konsekwencji, czynność ta, jako dział dokonany po wybuchu II wojny światowej, była nieważna w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu PKWN. Słusznie zatem, oceniając w 1948 r. podpadanie przedmiotowej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN, ówcześnie orzekające organy odmówiły uwzględnienia tej transakcji. Organ wskazał również na wynikającą z akt sprawy okoliczność, że orzeczeniem z [...] grudnia 1947 r. Starostwo Powiatowe G. zezwoliło E. P. na sprzedaż A. H. 17 mórg 230 prętów (czyli około 9,9470 ha). Transakcji tej dokonano aktem notarialnym z [...] sierpnia 1948 r. W ocenie organu nadzoru, również ta czynność, jako dokonana po 1 września 1939 r., nie mogła mieć wpływu na ocenę spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Organ podniósł również, że okoliczność zwrotu części nieruchomości objętej ww. orzeczeniem spadkobiercom A. H. pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości przejęcia nieruchomości, a w szczególności nie daje podstaw do odjęcia obszaru tej działki od ogółu powierzchni majątku "Ż.". Wydając bowiem kwestionowane orzeczenia z 1948 r. ówcześnie orzekające organy, zgodnie z art. 2 dekretu PKWN, brały pod uwagę wyłącznie stan prawny na dzień 1 września 1939 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli B. W. i W. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że poczynione w orzeczeniu z [...] listopada 1948 r. ustalenia dotyczące czynności cywilnoprawnych dokonanych przed 1 września 1939 r. znajdują potwierdzenie w zebranych w aktach sprawy dokumentach (odpisy treści zaprojektowanych do działu II księgi hipotecznej "Ż." powiatu g. sporządzone przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie, sprawozdanie z 30 sierpnia 1948 r.). W ocenie Sądu I instancji zebrany materiał dowodowy potwierdza także, że wskazana w kwestionowanym orzeczeniu powierzchnia majątku Ż. wynosi 67,41 ha, w tym użytków rolnych ponad 50 ha (protokół zabezpieczający majątek Ż. z 8 października 1948 r. podpisany przez E. P., sprawozdanie z 30 sierpnia 1948 r. opracowane na podstawie wyciągu odpisów treści zaprojektowanych do działu II księgi hipotecznej "Ż."). W aktach sprawy znajduje się również protokół w sprawie opisu inwentaryzacji oraz przejęcia nieruchomości pod zarząd państwowy z [...] maja 1948 r., w którym określono obszar ogólny majątku na 66,38 ha. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu nadzoru, że pomimo niewielkich różnic w powierzchni ogólnej majątku Ż., organy wydające kwestionowane orzeczenia trafnie określiły powierzchnię tego majątku. Prawidłowa jest również ocena organu nadzoru, że choć w kwestionowanym orzeczeniu nie wskazano dokładnej powierzchni użytków rolnych, to jednak w świetle zebranej w sprawie dokumentacji nie ulega wątpliwości, że powierzchnia użytków rolnych w majątku Ż. przekraczała 50 ha. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji od ogólnej powierzchni majątku Ż. nie można odjąć obszaru działki sprzedanej w 1946 r. przez E. P. jego żonie (18,2425 ha) oraz obszaru działki sprzedanej w 1948 r. A. H. (9,9470 ha). Jak trafnie wskazał bowiem organ nadzoru, obie te czynności, jako dokonane po dniu 1 września 1939 r., nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę spełnienia przez przedmiotową nieruchomość przesłanek obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Wydając bowiem w 1948 r. kwestionowane orzeczenia organy mogły brać pod uwagę wyłącznie stan prawny nieruchomości na dzień 1 września 1939 r., co nakazywał art. 2 ust. 2 dekretu PKWN. Tym samym, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że przy wydaniu kwestionowanych orzeczeń doszło do rażącego naruszenia prawa przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Tym samym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN oraz art. 156 § 1 kpa. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, których naruszenia skarżący upatrują w nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego co do charakteru wszystkich części składowych przejętego majątku, a przede wszystkim nieustalenia czy cała nieruchomość miała charakter rolniczy. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji ostatecznej w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ w tym postępowaniu działa więc jako organ kasacyjny i orzeka w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego w trybie nadzorczym ostatecznego orzeczenia. Charakter postępowania nieważnościowego, co do zasady, uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Przy tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, nie zaś z rozbieżności w wykładni przepisu prawa. Odmienność wykładni nie jest bowiem tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Przyjęta obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja związku funkcjonalnego, na którą powołują się skarżący, nie wynika zaś wprost z przepisu prawa, lecz stanowi rezultat określonej wykładni prawa. Zatem, organy orzekające w latach 40-tych XX w. na podstawie przepisów dekretu PKWN mogły się posiłkować tylko linią orzeczniczą zdecydowanie dominującą w tamtym okresie. Wtedy w orzecznictwie sądów nie ukształtowała się jeszcze koncepcja związku funkcjonalnego. Przesłanka ukształtowania się kilkadziesiąt lat później odmiennej linii orzeczniczej nie może być natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948 r. Nie stanowi to bowiem wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi, zmianę wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżących naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) i art. 2 ust. 2 dekretu PKWN przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że sporna nieruchomość, podpadała pod działanie dekretu i przeszła na własność Skarbu Państwa, mimo że przed przekazaniem nieruchomości pod zarząd państwowy, właściciel dokonał sprzedaży dwóch działek i jedna z tych umów została uznana za ważną; - art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zespół pałacowo-parkowy stanowiący część majątku Ż. podpadał pod działanie dekretu, mimo że nie był on funkcjonalnie związany z pozostałą częścią nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - art. 156 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo, że w skarżonym orzeczeniu błędnie oznaczono powierzchnię przejętej nieruchomości oraz błędnie przyjęto, że jej całość podlegała przepisom dekretu; - art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niepoczynienie ustaleń, co do tego czy cała nieruchomość miała charakter rolniczy i czy pomiędzy częścią pałacowo-parkową a gospodarstwem rolnym zachodził związek funkcjonalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2004 r. nie odpowiadają prawu, a pierwotne orzeczenia z 1948 r., których prawidłowość wydania była badana w postępowaniu nadzwyczajnym, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez wymaganej przepisami dekretu analizy, czy przedmiotowa nieruchomość ziemska miała w całości charakter rolniczy. W kontekście niniejszego postępowania, skarżący podtrzymują zarzuty nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i istniejący w dacie wydawania decyzji w 1948 r. Zdaniem skarżących koncepcja "związku funkcjonalnego" nie wywodzi się z odmiennej wykładni przepisu prawa, jak chce tego Sąd I instancji, lecz co najwyżej w ogóle z zastosowania definicji "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym", który to wymóg jest wprost przewidziany przez przepisy dekretu, a która to przesłanka nie była badana w pierwotnym postępowaniu. Podniesiono, że organy prowadzące postępowanie, zarówno w 1948 r., jak i w trybie nieważnościowym, nie poczyniły ustaleń, co do charakteru wszystkich nieruchomości przejętego majątku, a przede wszystkim nie ustaliły, czy miały one charakter rolniczy. Zgodnie zaś z uchwałami NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 oraz z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. W uchwałach tych zatem podkreślono, że dekret PKWN nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Wykładnia ta pozostaje aktualna w odniesieniu do wykładni dokonywanej przez organy administracji, orzekające zarówno w przeszłości, jak i obecnie, na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o kwestii podlegania danej nieruchomości ziemskiej działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organy takie muszą ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. W ocenie skarżących kasacyjnie w toku postępowania nieważnościowego, organ administracji sprawdzał wielkość nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej. Na tą okoliczność w 2011 r. przeprowadzono dowód z opinii geodety W. K., który to dokument został włączony do materiału dowodowego na okoliczność ustalenia wielkości majątku E. P. W sprawie przeprowadzono zatem nowe dowody. Podobny sposób postępowania powinien zostać zastosowany w odniesieniu do badania przesłanki charakteru rolniczego całej nieruchomości ziemskiej. Przepisy dekretu PKWN w żadnej dacie nie definiowały pojęcia "nieruchomość ziemska" czy też "nieruchomość ziemska o charakterze rolnym". Skoro przepisy prawa nie zawierały określenia tych pojęć, to powinny być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej. Jak wskazywali skarżący, w aktach postępowania znajduje się dokument w postaci protokołu zabezpieczającego z 8 października 1948 r., który zawierał wyszczególnienie gruntów znajdujących się w majątku i który wskazywał m.in. że jego częścią był park o powierzchni 1,00 ha oraz podwórza i budynki o powierzchni również 1 ha. Załącznik nr 3 do protokołu zawierał dokładny wykaz budynków przejętego majątku. W punkcie 1. przedstawiono opis domu mieszkalnego (pałacu), którego wymiary określono na 12 m x 39 m, drewniano-murowany, kryty blachą, słomą, papą i gontami. Stan budynku określono jako średni. Przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1948 r., organ powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy ww. reprezentacyjne części nieruchomości miały charakter rolniczy ew. czy pomiędzy pałacem i parkiem, a pozostałą częścią nieruchomości zachodził związek funkcjonalny. Jeżeli tak, to z postępowania powinno wynikać, na czym ten związek polegał i czy budynki przejęte wraz z gruntami mogły służyć i w jaki sposób rzeczywiście służyły na cele produkcji rolnej. Ponadto postępowanie powinno wykazać, czy gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. W skarżonym postępowaniu, po raz kolejny, w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, gdzie znajdowały się budynki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, oraz na co były wykorzystywane pałac i park po ich przejęciu. Poza tym zaniechano ustaleń, czy właściciel nieruchomości posiadał inne możliwości utrzymania zespołu pałacowo-parkowego. Skarżący niezmiennie stoją na stanowisku, że budynki stanowiły rezydencję o charakterze reprezentacyjnym i nie były powiązane z produkcją rolną. W budynku tym mieszkali właściciele nieruchomości (dziadkowie skarżących). Nawet po przejęciu nieruchomości pozwolono im na dalsze w nim zamieszkiwanie. Skoro zatem podjęto taką decyzję, to z powyższego zdaje się wynikać, że pałac nie służył produkcji rolnej i jako taki nie powinien podlegać pod przepisy dekretu PKWN. W opinii skarżących, zaniechanie poczynienia przez organ ustaleń w powyższym zakresie, nie odpowiada obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na jego podstawie, wynikającemu z art. 77 i art. 80 kpa. Niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego mogło mieć wpływ na treść decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazali, że za prawnie ważne powinny zostać uznane obie umowy dokonane przez ich poprzednika prawnego w latach 40-tych XX w. Skoro bowiem umowa z 1948 r. z A. H. została uznana za ważną i skuteczną, co przyznaje w decyzjach sam organ administracji, a E. P. działał przy niej jako właściciel nieruchomości, to podobne ustalenia powinny dotyczyć umowy z jego żoną, na podstawie której w 1946 r. sprzedał jej działkę o powierzchni 18,2425 ha. Działka ta stanowiła wyodrębnioną część, nabytą uprzednio od brata – B. P. Tym samym, zdaniem skarżących, powierzchnie obu działek powinny odliczać się od ogólnego areału majątku Ż., a sam majątek nie podpadał pod działanie dekretu. Zdaniem skarżących, transakcje sprzedaży części nieruchomości dokonane przez właściciela po II wojnie światowej, tj. na rzecz żony i na rzecz sąsiadki, powinny zostać ocenione według prawa w ten sam sposób. Organy państwa nie mogą uznawać jednej z nich za ważną, odbierając moc prawną drugiej. Jak wynika z orzeczenia Starostwa Powiatowego G. z [...] grudnia 1947 r., [...], stanowiącego zezwolenie na sprzedaż gruntów na rzecz A. H., ówczesne organy państwa uznawały sprzedaż gruntów na rzecz żony za dokonaną skutecznie, gdyż w treści zezwolenia majątek E. P. określono na "48 ha 9724 metr.kw.". Dopiero w późniejszym okresie nastąpiła zmiana stanowiska co do tej transakcji, co z kolei skutkowało zmianą powierzchni nieruchomości. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny zarzutów decydujące znaczenie ma tryb, w jakim nastąpiło wydanie decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Organ administracji nie orzekał w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia i nie wydawał decyzji rozstrzygającej wątpliwość, czy nieruchomość (lub jej część) podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, lecz badał, czy orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod działanie tego przepisu dekretu kwalifikuje się do stwierdzenia nieważność w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1948 r. i poprzedzające je orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego W. Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak też nie zachodzą inne przesłanki ich nieważności z art. 156 § 1 kpa. Sąd I instancji kontrolował zatem stanowisko organu nadzoru w kwestii istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Przepisy rozporządzenia i dekretu PKWN, będące podstawą procesową i materialnoprawną orzeczeń z 1948 r. podlegały uwzględnieniu wyłącznie przy ocenie, czy doszło do ich rażącego naruszenia. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) i art. 2 ust. 2 dekretu PKWN przez niewłaściwe zastosowanie ze względu na dokonaną przez poprzedniego właściciela transakcję po dniu 1 września 1939 r. Zarzut niewłaściwego zastosowania wiąże się z wykazaniem braku korelacji między ustalonym stanem faktycznym, a jego prawną kwalifikacją. W niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że czynności prawne zbycia części nieruchomości dokonane po 1 września 1939 r. nie mogły mieć wpływu na ustalenia dotyczące powierzchni nieruchomości ziemskiej, wobec czego ich pominięcie nie stanowi rażącego naruszenia wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 in fine dekretu PKWN, nieruchomości wymienione m. in. w lit. e) tego przepisu, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa niezwłocznie, co oznacza powstanie skutku prawnego z dniem wejścia dekretu w życie. Na tę datę należy zatem ustalać przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 2 ust. 2 dekretu PKWN stanowił, że rodzina podzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu części 1 p. e) tego artykułu. Nie wynika z okoliczności sprawy, aby miał w niej miejsce stan, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 dekretu w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 1944 r., nr 4, poz. 17. Nie jest to także objęte zarzutem skargi kasacyjnej, albowiem zarzuca ona naruszenie wymienionych przepisów dekretu w brzmieniu obowiązującym od 19 stycznia 1945 r., opublikowanym w Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm. Skarga kasacyjna odnosi się zatem do brzmienia dekretu PKWN z daty wydania orzeczeń w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia. W tym czasie przepis art. 2 ust. 2 dekretu PKWN stanowił, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. Przepis ten ma charakter bezwzględny i orzekając w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ miał obowiązek uwzględnić tę regulację. Niewątpliwie zaś transakcje, o jakich mowa w skardze, miały miejsce zarówno po 1 września 1939 r., jak i po 19 stycznia 1945 r. Nie zakwestionowano też, że zostały przeprowadzone bez zezwolenia wymaganego art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. z 1919 r., nr 73, poz. 428). Organ nadzoru prawidłowo także przyjął, że dla skutków zbycia części nieruchomości po 1 września 1939 r. dla ustalenia spełniania przez nieruchomość ziemską norm powierzchniowych z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nie ma znaczenia, czy umowa zawarta za zezwoleniem wywołała skutki prawnorzeczowe względem nabywcy, jest to kwestia norm prawa cywilnego i ewentualnej ochrony nabywców w dobrej wierze. Okoliczności te nie mają znaczenia w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego o podpadaniu nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu w dniu jego wejścia w życie. Jej powierzchnia została obliczona na podstawie niezakwestionowanych danych, a transakcje dokonane z naruszeniem art. 2 ust. 2 dekretu PKWN nie mają wpływu na te ustalenia. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, który ma charakter kompetencyjny, określa organ właściwy do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Nie ustalono w sprawie, aby objęte postępowaniem nadzwyczajnym orzeczenia były wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przez błędną wykładnię, albowiem nie został prawidłowo postawiony. Zarzut błędnej wykładni wymaga wykazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i nie można go uzasadniać wskazywaniem na wadliwość ustaleń faktycznych. Zarzut błędnej wykładni nie służy do podważania ustaleń faktycznych w sprawie. Nadto zarzuty skargi kasacyjnej powinny być kierowane pod adresem Sądu I instancji i kontrolowanego przez ten sąd postępowania, a nie postępowania i orzeczeń będących przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Ze względu na charakter postępowania, prawidłowy był zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i ustalonych okoliczności faktycznych. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 80 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i zaniechanie ustalenia związku części mieszkalnej z gospodarstwem rolnym. Nie można się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że czynienie ustaleń w tym ostatnim zakresie było zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe. Zarzuty wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy niewłaściwej oceny dowodów przez organ nadzorczy można byłoby postawić, gdyby materiał postępowania przeprowadzonego w 1948 r. na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazywał, że kwestie związane z charakterem części nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym były wątpliwe, a ówczesny właściciel także i z tego powodu domagał się weryfikacji, czy jego nieruchomość podpada pod działanie dekretu PKWN, zebrane zaś ówcześnie dowody wykazywały, że ta część nieruchomości jest odrębna i pozbawiona powiązań z częścią służącą do produkcji rolniczej. Takich ustaleń jednak ówcześnie nie poczyniono i wydane orzeczenia z 1948 r. nie orzekały o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu w sprzeczności z zebranym materiałem. Fakt istnienia zabudowy mieszkaniowej nie był w postępowaniu pominięty, co jest bezsporne. W toku postępowania, także składając wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzedni właściciel nie kwestionował związków istniejącej zabudowy z rolniczym charakterem nieruchomości ziemskiej, wobec czego ta okoliczność mogła nie mieć spornego charakteru. Koncepcja "związku funkcjonalnego" nie wyklucza co do zasady zabudowań o funkcji mieszkalnej z kategorii obiektów związanych z produkcją rolną i możliwych do wykorzystania na cele reformy, wszak tworzone nowe samodzielne gospodarstwa rolne mogą obejmować także siedlisko. Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia dekretowego brak jest jakichkolwiek śladów wskazujących na kwestionowanie tych związków, czy wydanie orzeczeń wbrew takim dowodom, to organowi nadzoru prowadzącemu postępowanie w przedmiocie nieważności nie można postawić zarzutów wadliwych ustaleń faktycznych. Ustalenia organu nadzoru dotyczyły wszak tego, czy w sprawie spełniona została któraś z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden dowód – wadliwie oceniony przez organ nadzoru lub pominięty – który wskazywałby, że orzeczenia z 1948 r. zostały wydane w sprzeczności z zebranym materiałem, w szczególności mimo wykazywanej lub przynajmniej sugerowanej odrębności zabudowy mieszkaniowej względem nieruchomości służącej do produkcji rolniczej i z tego powodu niezdatnej do przeznaczenia na cele reformy rolnej. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji związane jest z jej kontrolą wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji dotychczasowej, a nie z ponownym prowadzeniem postępowania w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 kpa nie został dostatecznie precyzyjnie sformułowany, albowiem art. 156 § 1 ma złożoną strukturę, składa się z siedmiu punktów określających poszczególne przesłanki nieważności. Jedynie z uzasadnienia zarzutu można wnosić, że dotyczy on jednej z przesłanek z pkt 2 – wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kategoria rażącego naruszenia prawa ma jednak charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga wskazania kolejnych przepisów prawa, które rażąco zostały naruszone. Uzasadnieniem dla tak postawionego zarzutu nie może być twierdzenie, że w orzeczeniach dekretowych błędnie ustalono powierzchnię nieruchomości i błędnie przyjęto, że w całości podlega przepisom dekretu. To są zarzuty pod adresem postępowania wyjaśniającego zakończonego orzeczeniami badanymi w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie organu nadzorczego. Jak wyżej wskazano, brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie doszło do wydania orzeczeń z kwalifikowanym, rażącym naruszeniem prawa, wobec czego organ nadzorczy nie miał podstaw do stosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.