I OSK 944/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt odmowy Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w pkt. I i II sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób że w miejsce oznaczenia numeru rejestracyjnego "[...]" wpisać "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na akt odmowy Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu – I. uchylił zaskarżony akt w zakresie odmowy zwrotu skarżącej nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki M. o nr rej. [...] (winno być [...]), II. uznał obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz strony skarżącej zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty ww. pojazdu, III. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. strona skarżąca P. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425,00 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki M. o nr rej. [...] (winno być [...]) . Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] września 2019 r. odmówił spełniania żądanego świadczenia. Organ wskazał, że ww. pojazd został zarejestrowany [...] marca 2006 r. i wtedy też pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Mimo, że opłata ta została pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu obowiązującego w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., to brak jest, w ocenie organu, podstaw prawych do zwrotu pobranej opłaty. Od dnia rejestracji pojazdu minęło 10 lat, a zatem roszczenie to uległo przedawnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca spółka wniosła o uchylenie powyższego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta K. dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc zarzut przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt. UVI/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15, poz. 119) orzekł, iż przepis zawarty w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego organ ustalił i pobrał od strony skarżącej opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP i traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a następnym rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Sąd I instancji podniósł, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdy w wysokości 500 złotych. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy - ww. rozporządzenie z 2003 r. - przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 tej ustawy. WSA wskazał, że podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., Sąd I instancji rozważył, zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia. W tym względzie wskazał, że przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 k.c. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Pięcioletni okres przedawnienia przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. , poz. 800 ze zm.). Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli zatem uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu, a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W konsekwencji, w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również przepis art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a stwierdził bezskuteczność zaskarżonego aktu odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie, uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu WSA ustalił jej wysokość, tj. 425 zł, jako różnicę między uiszczoną kwotą 500 zł, a należną za wydanie karty pojazdu, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przepisie art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a określoną obecnie w § 1 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. O kosztach postępowania Sąd I instancji postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta K. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na wypadek braku podstaw do uchylenia wyroku w całości, organ wniósł o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt III i jego zmianę w tej części poprzez zasądzenie od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie: 1) art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że żądanie strony skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania, W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca kasacyjnie, druga strona nie sprzeciwiła się temu i dlatego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 O.p. Kwestia charakteru opłat za karty pojazdów i przesłanek do stosowania przepisów wskazanych powyżej ustaw została już rozstrzygnięta w orzecznictwie, a Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podziela. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12). Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w p.r.d., stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów O.p. (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 333/17). Wskazane wyżej poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. (art. 67 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu (tak jak w przedmiotowej sprawie), powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji oznacza, że tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis art. 79 § 2 O.p., zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., uznając, że błędne wskazanie numeru rejestracyjnego pojazdu było skutkiem oczywistej omyłki. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.