I OSK 945/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., H. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 643/18 w sprawie ze skargi A. P., H. S. i M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 643/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P., H. S. i M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe dotyczyło decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] stycznia 1973 r. "o pozostawieniu bez uwzględnienia" wniosku o odszkodowanie za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] oraz decyzji z [...] kwietnia 1973 r. Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydium. W ich uzasadnieniu powołano się na art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) i wskazano, że odszkodowanie przysługuje za gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny lub jedną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Nieruchomość położona przy ul. [...], jak zostało ustalone, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o 8 izbach, który nie jest domem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielczych (Dz. U. Nr 31, poz. 131 oraz Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228), a w związku z tym odszkodowanie na podstawie powołanych przepisów nie przysługuje. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły skarżące, będące następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości – E. i A. małżonków S. We wniosku tym wskazały, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej przy ul. [...] został wzniesiony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny. Ponadto w dacie wydania kwestionowanych decyzji przepisy nie definiowały domu jednorodzinnego, w związku z czym należy uznać, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że był to dom przeznaczony na potrzeby jednej rodzinny, niezależnie od jego wielkości i liczby izb. Niezasadne jest więc pozostawienie wniosku o przyznanie odszkodowanie bez uwzględnienia z uwagi na okoliczność, że budynek posiadał 8 izb. Zastosowanie w sprawach zakończonych zaskarżonymi decyzjami definicji domu jednorodzinnego z ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych świadczy zatem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisy ww. ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Skarbu Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub ich następcy prawni pozbawieni zostali użytkowania po wejściu w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ww. ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Jednocześnie biorąc pod uwagę, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a następnie własnością Państwa, to zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. W rozpoznawanej sprawie utrata możliwości władania nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nastąpiła w związku z budową [...] na podstawie decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1971 r., nr [...]. Wobec tego Minister uznał, że przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. była w sprawie spełniona. Nie został natomiast spełniony warunek zabudowy nieruchomości domem jednorodzinnym. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym prawidłowo ustalono, że budynek mieszkalny znajdujący się na nieruchomości nie był budynkiem jednorodzinnym. Badając akta postępowania zwykłego organ zwrócił uwagę na sporządzony w obecności byłej współwłaścicielki nieruchomości protokół inwentaryzacyjny, zgodnie z którym na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, murowany 1-piętrowy i 14-izbowy. Na użytek postępowania odszkodowawczego na zlecenie [...] w 1972 r. sporządzone zostały dwa elaboraty szacunkowe budynków i urządzeń budowlanych znajdujących się na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zgodnie ze znajdującym się w nich opisem na nieruchomości znajdował się wówczas dom mieszkalny, wielorodzinny w którym znajdowało się 8 lokali, łącznie 14 izb mieszkalnych o łącznej powierzchni użytkowej 244,1 m kw: 2 lokale po 2 pokoje z kuchnią, 3 lokale po 1 pokoju z kuchnią oraz 2 lokale jednoizbowe (kawalerki). Każde mieszkanie zaopatrzone było w zlew żeliwny. Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił wyrażoną we wniosku opinię, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie istniała definicja domu jednorodzinnego oraz, że błędne było powołanie się przez organ odszkodowawczy na przepisy ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Jednakże, zgodnie z powołanym również przez wnioskodawczynie orzecznictwem sądowoadministracyjnym budynek jednorodzinny, czy dom jednorodzinny, jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego należy rozumieć jako taki, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 35/07). W ocenie organu nadzoru nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdowało się 8 samodzielnych lokali nie była domem jednorodzinnym, nie zaliczała się więc do kategorii nieruchomości za które przysługiwało odszkodowanie. W ocenie Ministra, organ rozpatrujący sprawę przeprowadził niezbędne do wydania decyzji postępowanie dowodowe, a istnienie na nieruchomości budynku wielomieszkaniowego, za który nie przysługiwało odszkodowanie zostało w sposób wystarczający udokumentowane. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na charakter prowadzonego postępowania nadzorczego, a następnie podzielił stanowisko Ministra o braku wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w odniesieniu do decyzji odmawiających przyznania odszkodowania. Ocenił, że organ zasadnie uznał niespełnienie warunku zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym. Znajdujący się na gruncie budynek nie był bowiem przeznaczony na zaspokojenie potrzeb jednej rodziny. W budynku było bowiem 8 lokali: dwu lub jednopokojowych z kuchnią i dwa lokale jednoizbowe. Każde mieszkanie zaopatrzone było w zlew. Ponadto, jak wynika z elaboratów biegłych każdy lokal miał oddzielny licznik elektryczny. Nie sposób więc przyjąć, aby dla potrzeb jednej rodziny w domu zainstalowanych było osiem liczników i osiem zlewów. Sąd zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo M. W. z 30 kwietnia 1973 r. skierowane do I sekretarza PZPR Edwarda Gierka, w którym podała, że rodzice wybudowali dom z myślą o dzieciach, aby każde gdy dorośnie miało gdzie mieszkać. Otóż, w ocenie Sądu, treść pisma dowodzi, że chodziło o zapewnienie mieszkań dorosłym dzieciom. W domu było osiem samodzielnych mieszkań, co wskazuje, że dzieci po założeniu własnych rodzin miały by oddzielne mieszkania. W rezultacie organ prawidłowo uznał, że byłym właścicielom nie przysługiwało odszkodowanie na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Wprawdzie organy w kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach powołały się na ustawę z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, co było błędne, jednakże nie miało to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro dom faktycznie nie był domem jednorodzinnym. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, nie jest trafny. Odnośnie zarzutu, że organ nie zbadał, czy działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, nawet przy założeniu wyburzenia istniejącego budynku wskazać należy, że działka w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego była zabudowana budynkiem mieszkalnym, wobec czego brak było podstaw do badania powyższej przesłanki. Za chybione uznał Sąd I instancji także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego, stan faktyczny w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżące zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 19973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1973 r, nr [...], pomimo że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezastosowaniu w sprawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.) pomimo braku przesłanek negatywnych w kontekście braku podstaw do twierdzenia, iż nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] nie stanowiła domu jednorodzinnego i odmówienie takiego charakteru domowi przeznaczonemu dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej. W oparciu o powyższy zarzut skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo skarżące zrzekły się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że budynek znajdujący się na nieruchomości został wzniesiony w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. RP Nr 23, poz. 202). Przepisy te nie określały definicji legalnej budownictwa jednorodzinnego lub domu jednorodzinnego. Należy zatem pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń lub innych, jakie wprowadzono w późniejszym okresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt i OSK 479/06). Przepisy prawa nie definiowały również pojęcia rodziny. Natomiast w nauce socjologii wprowadzono rozróżnienie między "małą rodziną" i "wielką rodziną". W skład "małej rodziny" wchodzą: kobieta i mężczyzna pozostający we wspólnym pożyciu małżeńskiem oraz ich małoletnie dzieci. "Wielka rodzina" składa się z kilku "małych rodzin" (dziadków, rodziców, dzieci) - Jan Winiarz, Prawo rodzinne, Warszawa, 1993 s. 13. Niezrozumiałe jest zatem, w ocenie skarżących, z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie pojęcie dom jednorodzinny jako dom zaspokajający potrzeby tylko "małej rodziny". Odwołanie się do wykładni językowej uzasadnia przyjęcie tezy, że dom jednorodzinny może być przeznaczony nie tylko dla "małej rodziny" ale również dla "rodziny dużej", wielopokoleniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Występujące w sprawie zagadnienie prawne dotyczyło wyłącznie zastosowania przyjętej i utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni pojęcia "domu jednorodzinnego" zawartego w przepisie art. 53 ust. 2 ww. ustawy do okoliczności faktycznych ustalonych przez organy obu instancji w ramach postępowania zwykłego, a potwierdzonych co do ich prawidłowości także w postępowaniu nadzorczym. Skarżące zarzucają zatem Sądowi I instancji niedostrzeżenie, podobnie jak organ nadzoru, że w postępowaniu zwykłym popełniono błąd subsumcji polegający na tym, że ustalonego stanu faktycznego co do rodzaju i charakteru budynku "nie podciągnięto" pod wynikającą z art. 53 ust. 2 ww. ustawy hipotezę i błąd ten miał przy tym charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analizując ten zarzut należy wskazać, że okoliczności faktyczne nie są sporne. Na nieruchomości wzniesiony był budynek, w którym znajdowało się 8 lokali mających łącznie 14 izb: 2 lokale po 2 pokoje z kuchnią tj. łącznie 6 izb, 3 lokale po pokoju z kuchnią czyli łącznie też 6 izb i dwa lokale jednopokojowe tj. dwie izby, przy czym każdy z lokali wyposażony był w zlew i licznik energii elektrycznej, co w ocenie organów i Sądu świadczyło o ich samodzielności i odrębności. Kwestia możliwości odrębnego wykorzystania każdego z 9 lokali również nie nasuwa wątpliwości skarżących. Podobnie jak wykładnia pojęcia "domu jednorodzinnego" zawarta w art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przyjęta przez organ nadzoru i Sąd, że przez dom ten należało rozumieć budynek, który miał służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Skarżące zarzucają jednak, że nie uwzględniono, iż budynek mógł zostać wzniesiony na potrzeby "wielkiej rodziny", która w odróżnieniu od "małej rodziny" składa się z kilku małych rodzin tj. rodziny dziadków, rodziny rodziców i rodzin dorosłych dzieci, a zatem domem jednorodzinnym jest również dom przeznaczony dla "wielkiej" (w ujęciu socjologicznym) rodziny. Z tym jednak stanowiskiem nie można się zgodzić. Owszem, o ile uprawnione są rozważania na temat pojęcia rodziny, że można przez nią rozumieć i rodzinę małą obejmującą małżonków i dzieci, jak również rodzinę wielką obejmująca i dziadków i rodziny dorosłych już dzieci (tak zwane rodziny wielopokoleniowe), to nie sposób zaakceptować, że budynek zaprojektowany i wzniesiony z myślą o potrzebach kilku "małych rodzin" pozostaje budynkiem jednorodzinnym. Decydujący jest zdaniem Sądu charakter i przeznaczenie, czy układ poszczególnych pomieszczeń. O ile w budynku zaprojektowanych i wyodrębnionych (przy czym niekoniecznie w sensie prawnym w rozumieniu art. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2020, poz. 532) zostało kilka lokali czy mieszkań umożliwiających samodzielne i bezkolizyjne gospodarowanie przez "małe rodziny" to budynek ten nie spełniał warunku jednorodzinnego, choćby w budynku tym zamieszkiwali członkowie wielopokoleniowej (wielkiej w sensie socjologicznym) rodziny. Decydujące jest nie tyle kto i jak wykorzystywał budynek, aczkolwiek w wielu przypadkach samo to już przesądza o jego charakterze, ile jaki jest w nim układ lokali i pomieszczeń. Skoro w budynku było tyle lokali, że umożliwiały one zamieszkiwanie i niezależne funkcjonowanie kilku "małym rodzinom", to wyklucza to przyjęcie, że mogło chodzić o dom jednorodzinny w znaczeniu, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Przyznać trzeba, że w przypadku definicji domu jednorodzinnego przyjętej w orzecznictwie (dom zaspokajający potrzeby rodziny) wielokrotnie dom wielorodzinny może być gabarytowo mniejszy niż dom jednorodzinny i mieć mniejszą ilość izb. Również nie można wykluczyć, że w budynku jednorodzinnym mogło znajdować się więcej pomieszczeń sanitarnych czy łazienek. W każdym jednak przypadku badaniu podlega ich przeznaczenie tj. czy zostały zaprojektowane na potrzeby jednej rodziny czy też kilku rodzin. Odnosząc te teoretyczne rozważania do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nieruchomość warszawska stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżących zabudowana była domem wielorodzinnym. Gdyby podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącą "małych" i "dużych" rodzin to w istocie likwidowałaby ona istnienie jakiejkolwiek różnicy pomiędzy "domem jednorodzinnym" i "domem wielorodzinnym". Ten ostatni bowiem zawsze mógłby dotyczyć rodzin wchodzących w skład wielkiej (wielopokoleniowej) rodziny. Reasumując, te ustalenia, jakie poczyniły organy obu instancji zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym powodowały, że uprawnione było przyjęcie, że nieruchomość nie była zabudowana domem jednorodzinnym. Istotnie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym organy nieprawidłowo wyłożyły treść pojęcia "dom jednorodzinny" odnosząc je do przepisów ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielczych (Dz. U. Nr 31, poz. 131 oraz Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228), to jednak błąd ten nie mógł mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro dokonane wówczas ustalenia powodowały, że budynek nie odpowiadał również definicji "domu jednorodzinnego" przyjętej w późniejszym orzecznictwie, chociażby w powołanych przez organ i skarżące wyrokach NSA I OSK 35/07 i I OSK 479/06. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym, gdyż spełnione zostały warunki określone w art. 182 § 2 P.p.s.a.