I OSK 962/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr KO C/2200/Op/19 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., nr KO C/2200/Op/19, w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, wyrokiem z 22 listopada 2019 r., I SA/Wa 1383/19, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K. G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji) mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 75 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: a) dowolne i błędne ustalenie niezbędnych potrzeb żywieniowych skarżącej w miesiącu marzec 2019 r. na poziomie nieprzekraczającym 100 złotych, b) dowolne i błędne ustalenie możliwości finansowych organu I instancji na poziomie nieprzekraczającym 100 złotych zasiłku celowego przyznanego skarżącej w miesiącu marzec 2019 r., c) dowolne i błędne ustalenie priorytetów wykorzystania zasiłku celowego w postaci zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu poprzez uznanie, iż inne potrzeby pozostałych zgłaszających się do organu I instancji beneficjentów zasiłku celowego są istotniejsze od potrzeb finansowych zakupu niezbędnej żywności dla skarżącej w miesiącu marzec 2019 r., wobec czego powyższe uchybienia miały istotne znaczenie dla poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie powodujących przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości wyłącznie 100 złotych mimo zgłaszanych przez nią niezbędnych potrzeb na poziomie 400 złotych, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego, mimo że decyzja organu II instancji narusza art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń w sprawie poprzestając na uznaniu za prawidłowe ustalenia organu I instancji, co skutkowało pozbawieniem prawa strony do dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy przez organy. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 185 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1383/19 i rozpoznanie skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., nr KO C/2200/Op/19, poprzez: a) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., nr KO C/2200/Op/19 w części, tj. w zakresie utrzymania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji dotyczącym odmowy przyznania zasiłku celowego w marcu 2019 r. dla skarżącej powyżej kwoty 100 złotych, b) oraz w oparciu o 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 marca 2019 r., nr CPS/420/001348/01074/19, w części, tj. w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu marcu 2019 r. ponad kwotę 100 złotych ewentualnie wniesiono o: 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1383/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł również o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały wymienione w art. 176 p.p.s.a. W świetle postanowień powyższych przepisów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej szczególnym wymogom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności kluczowe jest precyzyjne określenie danej podstawy kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej jest zatem bardzo istotne, z uwagi na treść wspomnianego art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd odwoławczy nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej, a to oznacza, że Sąd związany jest wskazanymi w niej podstawami. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11). Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA, czy działające w sprawie organy. Powyższe zastrzeżenia są uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na wadliwość sformułowania podstaw kasacyjnej wskazanej w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., rozpatrywany w łączności ze stwierdzeniem o naruszeniu art. 15 k.p.a. oraz uzasadnieniem skargi kasacyjnej, jest bezskuteczny. W petitum skargi kasacyjnej powołano bowiem zasadę ogólną postępowania administracyjnego, czyli zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), nie zarzucając przy tym naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem odwoławczym. Należy podkreślić, że co prawda obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie można utożsamiać tego wymogu z ponownym przeprowadzaniem dowodów i ustalaniem stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd prawny, wypowiadany na tle art. 136 k.p.a., że jeżeli zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, to organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Podkreśla się przy tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Kasator rozumie zatem zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w sposób odmienny od powszechnie przyjętego. Ponadto należy zauważyć, że o skuteczności zarzutów, sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Skarżący nie tylko nie powołał właściwych regulacji z k.p.a., ale też nie wykazał istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany był uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień reguł procesowych były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Reasumując autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku powołania adekwatnych do przedmiotu sporu regulacji prawnych oraz nie przedstawił stosownej argumentacji, aby dowieść, że podniesione uchybienia były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. jest zatem niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że zakres postępowania dowodowego jest determinowany przez treść normy prawa materialnego. Tak więc sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów prawa materialnego dających podstawę do twierdzenia, że obowiązkiem organu pomocy społecznej jest przyznanie stronie świadczenia w wysokości wnioskowanej przez stronę, chyba że organ ustali, że potrzeby strony są mniejsze od kwoty wnioskowanej. Kasator nie wskazał również przepisu prawa materialnego dającego podstawę do uznania, że potrzeby żywnościowe skarżącej powinny być kwalifikowane na pierwszym miejscu w zderzeniu z innymi potrzebami innych beneficjentów dotyczącymi np. zakupu odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, napraw w mieszkaniu, opału itd. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., I OSK 352/22). Tak więc organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. np. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1155/21; wyrok NSA z 25 marca 2022 r., I OSK 1238/21). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1156/21). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. nie może być zatem uznany za zasadny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.