I OSK 967/17

Dnia 28 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 611/16 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 967/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.K.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zasiłku celowego, zasiłku okresowego i specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą J.K. przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na opłacenie zaległości za podatek od nieruchomości za III i IV kwartał 2015 r., a także zasiłku okresowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkuje we własnym domu wraz z córką, która uiszcza opłaty mieszkaniowe. Ma orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i utrzymuje się z emerytury w wysokości 1251,62 zł (brutto), zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł i wsparcia od córki w kwocie 150 zł miesięcznie. Wyjaśniono, że z emerytury potrącane są kwoty na ubezpieczenie społeczne (112,65 zł), zaliczka na podatek dochodowy (82 zł) oraz z tytułu alimentów (273 zł). Ponadto z emerytury skarżącego odciągana jest kwota 312 zł z tytułu innych zobowiązań. Ustalono, że wnioskodawca objęty jest regularną pomocą od 2004 r. Kolegium przywołało przepisy art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: u.p.s., i wyjaśniło, że nie ma możliwości ustalenia dochodu inaczej, aniżeli w powołanych przepisach. Stąd kwota dochodu skarżącego wynosi 1086,97 zł, co przekracza kwotę kryterium dochodowego o 452,97 zł. Dlatego w świetle art. 38 i art. 39 u.p.s. nie można było przyznać stronie zasiłku okresowego i celowego. Ustosunkowując się zaś do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. organ odwoławczy stwierdził, że "szczególnie przypadki", o jakich mowa w tym przepisie, muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Ponadto organy pomocy społecznej nie mają obowiązku przyznawania pomocy w tej formie. W kontekście tego, pomimo zrozumienia trudnej sytuacji wnioskodawcy, organ pomocy społecznej nie jest zobowiązany do przyznawania zasiłków na żądane cele. Taki sposób postępowania doprowadziłby w krótkim czasie do braku możliwości udzielenia wsparcia innym osobom, w szczególności nieuzyskującym żadnych dochodów. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.K.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi stała się kwestia właściwego wyliczenia wysokości comiesięcznego dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. Zagadnienie to o tyle miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w szczególności prawo do zasiłku celowego i zasiłku okresowego, uzależnione jest od spełnienia wymogu nieprzekroczenia kryterium dochodowego ustanowionego w powołanym przepisie. Skarżący wskazywał, że jego comiesięczny dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. na kwotę 634 zł. Podał, że łączna kwota uzyskiwanej emerytury wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym wynosi 614,27 zł. Tymczasem organy obu instancji przyjęły, że dochód skarżącego wynosi 1086,97 zł i znacząco przekracza kwotę kryterium dochodowego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających. Wyjaśnił, że przekonanie skarżącego o nieprzekraczaniu przez niego kryterium dochodowego wynika z błędnego rozumienia pojęcia dochodu. Pojęcie to ma charakter normatywny i zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s. Przytaczając treść tego przepisu Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obliczając dochód skarżącego prawidłowo przyjęły, że od uzyskiwanej przez niego kwoty emerytury brutto wynoszącej 1251,62 zł należy odjąć kwotę zaliczki na podatek dochodowy (82 zł), ubezpieczenia społecznego (112,65 zł) oraz potrącenia komorniczego z tytułu alimentów (273 zł). Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. o waloryzacji emerytury wynika, że świadczenie emerytalne skarżącego jest zmniejszane z powodu potrącenia świadczeń alimentacyjnych i innych potrąceń o 585,90 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował też organ I instancji, że J.K. zobowiązany jest do comiesięcznej zapłaty alimentów na kwotę 273 zł. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Oznacza to, jak prawidłowo przyjęły organy orzekające, że różnica pomiędzy sumą potrąceń dokonywanych co miesiąc z emerytury skarżącego, a kwotą alimentów stanowi kwotę, która nie może być uznana za obciążenia, które zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. umniejszają kwotę dochodu skarżącego. Zatem okoliczność, że na skarżącym, poza alimentami, ciążą inne zobowiązania pieniężne np. z tytułu kredytów bankowych, nie rzutują na obliczaną wedle zasad określonych w art. 8 ust. 3 u.p.s. wysokość comiesięcznego dochodu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że skoro dochód skarżącego przekraczał kwotę kryterium dochodowego (634 zł) określoną w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to niedopuszczalne było przyznanie mu zasiłku celowego i zasiłku okresowego, do których prawo uzależnione jest od spełnienia tej przesłanki. Odnosząc się zaś do odmowy przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego Sąd przypomniał, że skarżący żądał zaspokojenia potrzeby polegającej na uregulowaniu zaległości za podatek od nieruchomości za III i IV kwartał 2015 r. Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. określa, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 u.p.s., muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W ocenie Sądu I instancji organom orzekającym w sprawie nie można zarzucić naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), jak i naruszenia art. 41 u.p.s. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z trudnością w uzyskaniu dodatkowych środków na pokrycie innych aniżeli faktycznie niezbędnych potrzeb bytowych. W myśl zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z zasady pomocniczości pomocy społecznej wynika, że organy pomocy społecznej nie powinny zastępować osób (rodzin) w podejmowaniu starań na rzecz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, lecz je wspierać, uzupełniać. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że jak wynika z treści wywiadu środowiskowego, skarżący posiada zaległości w podatku od nieruchomości od 2009 r. na kwotę ponad 10 000 zł. Trudno zatem uznać, że zaległość w podatku za III i IV kwartał 2015 r. nosi znamiona szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie ma bowiem charakteru nadzwyczajnego, wyjątkowego i nieprzewidywalnego. Zważywszy, że ośrodek pomocy społecznej od wielu lat wspiera skarżącego w różnych dopuszczalnych formach, przyznawanie kolejnego rodzaju pomocy na pokrycie zaległości w podatku od nieruchomości nie przyczyni się do poprawy jego sytuacji. Problem nieuiszczania przez skarżącego podatku od nieruchomości nie stanowi nowego problemu, lecz stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w jego zapłacie sięgają aż 2009 r. W tym wypadku, wobec notorycznego zwiększania zadłużenia podatkowego, trudno uznać zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. skargę kasacyjną wniósł J.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie 1/ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na faktach nieudowodnionych w postępowaniu administracyjnym i tym samym orzeczenie na niekorzyść skarżącego; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie przez skargi, w sytuacji gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy i tym samym przekroczyły granice swobodnego uznania; 3/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 u.p.s., przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że z akt sprawy administracyjnej nie wynika wysokość zadłużenia skarżącego z tytułu podatku od nieruchomości. Twierdzenia o braku opłacania tej daniny od 2009 r. i zaległości z tego tytułu w kwocie 10 000 zł nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Taką okoliczność stwierdził jedynie pracownik socjalny w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Tym samym wskazana okoliczność jest jedynie samowolnym twierdzeniem organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. J.K. zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 7 k.p.a. poprzez błędne wyliczenie jego dochodu. Pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. 30-dniowym terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione (por. wyrok NSAS z 18 stycznia 2017 r., II GSK 2368/16). W tym kontekście pismo z dnia [...] maja 2017 r., w którym postawiono nowe zarzuty odnoszące się wprost do niewłaściwego, w ocenie skarżącego, obliczenia jego dochodu, jako złożone po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie ocenione. Wobec powyższego Sąd odniesie się jedynie do zarzutów i ich uzasadnienia ujętych w skardze kasacyjnej z dnia [...] marca 2017 r. Dlatego też za niezakwestionowane uznać należało rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który za organami administracji uznał, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania mu zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że gdyby dochód skarżącego pomniejszyć o 300 zł, to i tak przekraczałby on kryterium dochodowe. Wobec tego argumentację skargi kasacyjnej odnieść można wyłącznie do kwestii nieprzyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji oparcie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku na nieudokumentowanej okoliczności zalegania przez skarżącego z podatkiem od nieruchomości od 2009 r. na kwotę ponad 10 000 zł. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to wyjście poza granice sprawy i orzeczenie na jego niekorzyść (art. 134 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Zarzut ten jest jednak o tyle niezrozumiały, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób ustaleń takich nie podważył. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w u.p.s. i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 3468/15). Pracownik socjalny mgr M.S. w części [...] wywiadu środowiskowego (ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego) zawarła informację, że pomogła skarżącemu w napisaniu pisma do Urzędu Miasta i Gminy S. w sprawie umorzenia zaległości za podatek od nieruchomości za kwartał III i IV 2015 r., a w toku postępowania wyjaśniającego ustaliła, że skarżący posiada zadłużenie w podatku od nieruchomości od 2009 r. w kwocie ponad 10 000 zł. Przez całe postępowanie ustalenie to nie było kwestionowane, autor skargi kasacyjnej również tego nie uczynił, domagając się jedynie przedstawiania na tę okoliczność bliżej nieokreślonych dokumentów. Nie sposób zatem przyjąć, by ustalenie posiadania przez skarżącego zaległości w podatku od nieruchomości od 2009 r. w przedstawionej w wywiadzie środowiskowym kwocie nie miało pokrycia w rzeczywistości. Tak poważna zaległość jest okolicznością niekorzystną dla skarżącego z punktu widzenia argumentacji Sądu I instancji odnośnie do spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., tym niemniej nie oznacza to, że Sąd orzekł na niekorzyść skarżącego. Oddalając skargę w żaden bowiem sposób nie pogorszył sytuacji skarżącego w stosunku do sytuacji ukształtowanej decyzjami organów administracji. Sąd nie wyszedł też poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem skarżącego o przyznanie mu pomocy w formie m.in. specjalnego zasiłku celowego. Nie sposób również uznać, by Sąd I instancji, w ślad za organami, naruszył reguły postępowania dowodowego, opierając się na informacjach zawartych w wywiadzie środowiskowym, które zresztą nie zostały jak dotąd podważone. Dlatego też przyznać należy rację Sądowi I instancji, który w ślad za organami uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest terminem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Okolicznościami takimi nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność uiszczenia zaległości w podatku od nieruchomości za III i IV kwartał 2015 r., skoro zaległości te są dużo większe i nie wystąpiły nagle. Także okoliczność, że J.K. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, świadczy wprawdzie o jego trudnej sytuacji zdrowotnej, której przecież ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd I instancji nie negują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Warto przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał na żaden "szczególny uzasadniony przypadek", który upoważniałby organy pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Poza ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi konieczności dokonania wnikliwej oceny sytuacji skarżącego i arbitralnymi negatywnymi ocenami działania organów, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, co takiego szczególnego spotkało skarżącego, że wystąpiła konieczność przyznaniu mu zasiłku specjalnego. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., to rozstrzygnięcia organów odmawiające pomocy społecznej nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00) W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w bardzo dokładnych ustaleniach organów odnośnie do sytuacji bytowej i rodzinnej skarżącego, która jest doskonale znana pracownikom opieki społecznej. W tym kontekście nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnione w taki oto sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić, ponieważ organy przekroczyły granice swobodnego uznania. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku było uznanie, że nie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy.