I OSK 971/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 836/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 836/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] przyznał K. H. dodatek mieszkaniowy w wysokości 107,80 zł na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2010 r. K. H. wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada tytuł prawny do lokalu o pow. 32,7m2 i w okresie ostatnich trzech miesięcy osiągnęła dochód w wysokości 3.129,66 zł (1.043,22 zł miesięcznie). Organ ustalił ponadto, iż wydatki wnioskodawczyni na utrzymanie lokalu w miesiącu lipcu 2010r. tj. w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie dodatku, wynosiły 264,28 zł. Do tych wydatków Prezydent Miasta nie zaliczył kwoty 44,76 zł tytułem niedopłaty za rozliczenie ciepła, gdyż niedopłata ta nie wystąpiła w miesiącu składania wniosku. Z uwagi, iż K. H. spełnia warunki określane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, do przyznania dodatku, organ ustalił na jej rzecz dodatek w wysokości 107,80 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. H. podnosząc, iż Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego w swojej decyzji nie w uwzględnił pełnych kosztów centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę wydatków ponoszonych przez wnioskodawczynię na mieszkanie w kwocie 264,28 zł. We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego K. H. swoje miesięczne wydatki na mieszkanie określiła na kwotę 309,04 zł. Kwota ta została poświadczona przez zarządcę budynku – [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Zdaniem Kolegium od powyższej kwoty należało odjąć wydatki, które zgodnie z art. 6 ust. 4 i ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie należą do wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Od podanej przez K. H. należało zatem odjąć kwotę 7,56 zł tytułem zaliczki na legalizację wodomierzy oraz tytułem podatku i ubezpieczeń a także kwotę 44,76 zł stanowiącą 1/12 rozliczenia centralnego ogrzewania za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Kolegium wyjaśniło, iż z uzyskanych z spółdzielni mieszkaniowej informacji wynika, iż w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. nastąpiła niedopłata z tytułu rozliczenia centralnego ogrzewania mieszkania K. H. w wysokości 537,13 zł. Kwota ta została zapłacona w dwóch ratach 4 stycznia 2010 r. i 25 stycznia 2010 r. Tym samym skoro niedopłata została uregulowana w styczniu 2010 r. a wniosek o przyznanie dodatku miesięcznego złożono w dniu 19 lipca 2010 r. to brak jest podstaw do doliczenia kwoty 44,76 zł z tytułu dopłaty za centralne ogrzewanie, do wydatków stanowiących podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła K. H. W ocenie skarżącej dodatek mieszkaniowy przyznany od sierpnia 2010 r. do stycznia 2011 r. również powinien uwzględnić 1/12 kwoty z końcowego rozliczenia za ogrzewanie i ciepła wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższą decyzję podkreślił, że istotą dodatku mieszkaniowego jest wspieranie przez gminę osób o niskich dochodach w ponoszeniu przez nie kosztów związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym a przyznawany dodatek mieszkaniowy powinien dotyczyć kosztów bieżących, które obciążają osobę ubiegającą się w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania tego dodatku. Świadczy o tym m. in. treść wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowiącego załącznik nr 1 do powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wzorem wniosku o przyznanie tego dodatku. Zgodnie z punktem 12 tego wzoru wnioskodawca wskazuje łączną kwotę wydatków ponoszonych na mieszkanie w ostatnim miesiącu przy czym w objaśnieniu wskazano, iż chodzi tu o miesiąc w którym składany jest wniosek. Z regulacji tej wynika, iż przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego nie uwzględnia się wydatków ponoszonych na mieszkanie w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, a jedynie wydatki bieżące na miesiąc złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał się na wyrok z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1108/02 w którym wyrażono pogląd, iż do wydatków o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy również zaliczyć udokumentowane wydatki na mieszkanie, które będą faktycznie ponoszone w miesiącach następujących po przyznaniu dodatku. W tym także związane z rozliczeniem za centralne ogrzewanie za okres poprzedzający złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, o ile spłata zaległości związana z tym rozliczeniem będzie następować w okresie na który przyznawany jest dodatek. Sąd I instancji podzielił to stanowisko lecz jednocześnie zwrócił uwagę, iż stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie różni się znacząco od stanu faktycznego w sprawie w której wydano wyrok z dnia 30 listopada 2004 r. Przede wszystkim skarżąca już uregulowała w styczniu 2010 r. rozliczenie kosztów centralnego ogrzewanie i ciepłej wody za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Tym samym w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (lipiec 2010 r.) na okres od sierpnia 2010 r. do stycznia 2011 r. nie była zobowiązana do ponoszenia jakichkolwiek wydatków związanych z tym rozliczeniem. Ciążyły na niej wyłącznie bieżące wydatki na mieszkanie wynikające z przedłożonego do akt sprawy "miesięcznego wymiaru opłat" za mieszkanie od dnia 1 stycznia 2010 r. w którym uwzględniono także bieżące koszty centralnego ogrzewana oraz dostarczania ciepłej wody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. H. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego nie uwzględnia się wydatków ponoszonych na mieszkanie w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, a jedynie wydatki bieżące na miesiąc złożenia wniosku. W uzasadnieniu wnosząc skargę kasacyjną wskazała, że załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych zawierający wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest niezgodny z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a przez to z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym w pkt 12 wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ogranicza do ostatniego miesiąca możliwość podania przez uprawnionego wysokości ponoszonych przez niego wydatków. Żaden przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz żaden przepis rozporządzenia, za wyjątkiem załącznika nr 1, nie wprowadzają bowiem warunku by osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podała swoje wydatki jedynie za ostatni miesiąc. Niezależnie od powyższego, skoro ustawodawca nakazuje organowi administracji przeliczanie wydatków naliczonych i ponoszonych za okresy dłuższe niż jeden miesiąc na okresy miesięczne, to tym samym uprawnia osoby domagające się dodatków mieszkaniowych, do wskazywania także wydatków za okresy dłuższe niż jeden miesiąc, starsze niż z miesiąca, w którym złożono wniosek. W konkluzji K. H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z decyzją z dnia [...] września 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wnosząca skargę kasacyjną wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "czy załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest zgodny z art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, a przez to z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym ogranicza możliwość podania wydatków ponoszonych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy do ostatniego miesiąca, w którym składany jest wniosek?". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne. Ustawa z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) reguluje zasady, tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Jest to świadczenie przyznawane oraz wypłacane przez właściwy organ osobom fizycznym po spełnieniu przesłanek określonych w tej ustawie. Urzędowy wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego określiła Rada Ministrów w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.). Według tego wzoru, we wniosku należy wskazać łączną kwotę wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, którym to miesiącem - jak wskazano w omówieniu do wzoru wniosku - jest miesiąc, w którym składany jest wniosek. Wobec powyższego organy administracji publicznej zobowiązane są do ustalenia kwoty wydatków na mieszkanie koniecznych do ponoszenia przez wnioskodawcę w miesiącu, w którym złożony został wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przyznawany dodatek mieszkaniowy powinien dotyczyć kosztów bieżących, które obciążają osobę ubiegającą się w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania tego dodatku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające nie były związane wskazaną przez K. H. kwotą wydatków, skoro warunkiem skuteczności rozpatrzenia wniosku było ustalenie kwoty wydatków na mieszkanie ponoszonych za miesiąc, w którym złożono wniosek. Wobec tego, iż wnioskodawczyni rozliczenie kosztów centralnego ogrzewania i ciepłej wody za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. uregulowała w styczniu 2010 r. to nie można przyjąć, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (19 lipca 2010 r.) była zobowiązana do pokrycia kosztów związanych z tym wyliczeniem. Tylko w sytuacji gdyby niedopłata za centralne ogrzewanie wystąpiła w miesiącu, w którym składany był wniosek to skarżącej kasacyjnie przysługiwałaby dodatkowo sporna kwota 44,76 zł miesięcznie. W tych okolicznościach ustalenie przez organ orzekający we własnym zakresie nieprawidłowo określonej przez wnioskodawczynię kwoty dodatku mieszkaniowego spełnia ustawowy wymóg działania organu w sposób wynikający z art. 7 i 8 k.p.a. a oddalenie skargi przez Sąd I instancji nie narusza prawa. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, która nie wystąpiła w niniejszej sprawie, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Jak wcześniej zostało wywiedzione interpretacja załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu takich wątpliwości nie nasuwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.