I OSK 999/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. – N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 97/11 o odrzuceniu skargi M. O. – N. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na przewlekłość w załatwieniu sprawy administracyjnej w sprawie utraty uprawnień związanych z zakwaterowaniem postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 97/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. O. – N. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na przewlekłość w załatwieniu sprawy administracyjnej w sprawie utraty uprawnień związanych z zakwaterowaniem. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił Zbrojnych Rzeczypospolitej polskiej (Dz. U. Nr 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), uznał za nieuzasadnione zażalenie na przewlekłość w załatwieniu sprawy administracyjnej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w sprawie utraty uprawnień związanych z zakwaterowaniem przez M. O.-N.. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie danej sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie postępowania służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia tej sprawy, uznając argumenty zażalenia za uzasadnione (art. 37 § 2 k.p.a.) Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracji w trybie administracyjnym. Sąd wskazał, że organ administracji właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii, jak w tym przypadku bezczynności organu, wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienie nie może zatem podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie należy do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. O. – N., reprezentowana przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, t.j. art. 3 § 2 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym przyjęcie, iż nie jest dopuszczalna skarga na postanowienie o nieuwzględnieniu przez organ zażalenia na bezczynność organu, skoro postanowienie to jest kończącym w sprawie, a nadto postanowienie to dotyczy bezczynności organu I instancji, gdzie zarówno postanowienie kończące postępowanie administracyjne, jak i skarga na bezczynność są dopuszczalne. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, postanowienie organu II instancji nie uwzględniające zażalenia na przewlekłość postępowania, jest postanowieniem kończącym postępowanie, skoro organ II instancji uznał, iż organ I instancji nie jest zobowiązany do wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego służy na bezczynność organów wymienioną art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na przewlekłość w załatwieniu sprawy administracyjnej w sprawie utraty uprawnień związanych z zakwaterowaniem nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie następuje jednak w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn akt IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144, wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116). Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma zatem cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Reasumując, skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. to należy przyjąć, iż bezczynność organu wyższego stopnia we wskazanym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, iż skarga jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94 opubl. ONSA 1996/1/39 i z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt I SAB 177/01 Lex nr 84483). W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Nie zachodzi więc określona w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. podstawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego, brak jest również podstawy do wniesienia skargi na to postanowienie w innych przepisach. W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia środka odwoławczego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.