I OW 1/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie. Dyrektor MOPS w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Burmistrzem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 7 września 2016 r. L. B., zameldowany w Z., złożył w MOPS w B. wniosek o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w P. W toku postępowania ustalono, że ww. osoba przebywa od lipca 2016 r. w B. jedynie interwencyjnie, z uwagi na konflikt rodzinny w jego stałym, dotychczasowym miejscu zamieszkania i zameldowania. W Z. wnioskodawca mieszkał wraz z żoną. Po jej śmierci, w wyniku konfliktu z córką zmarłej, interwencyjnie syn przywiózł go do B. Aktualnie L. B. przebywa we wspólnym mieszkaniu syna D. B. i jego byłej żony. Syn pracuje w Wielkiej Brytanii i nie przebywa w Polsce. Mieszkanie jest w trakcie sprzedaży, zawarta została już umowa przedwstępna. Kamienica, w której znajduje się mieszkanie w B. została sprzedana. Wnioskodawca przekazuje byłej synowej 300 złotych miesięcznie z emerytury tytułem użytkowania jednego pokoju z używalnością kuchni. Jest to jednak sytuacja przejściowa. O tymczasowości świadczy, zdaniem organu, fakt, iż mieszkanie, zgodnie z zawartą umową przedwstępną, musi zostać opuszczone do dnia 31 października 2017 r. Jak dalej podał organ, wnioskodawca ubolewa nad tym, że nie mieszka nadal w swoich rodzinnych stronach, gdzie przebywają jego krewni, gdzie spoczywają jego dwie żony. Nie zamierza na stałe wiązać się z B., stąd wyraził wolę umieszczenia w DPS w P., które jest oddalone od rodzinnego Z. o ok. 4 km. Jedyną zamieszkałą w pobliżu krewną jest wnuczka K., która mieszka w B., lecz w oddalonej dzielnicy. Utrzymuje z nim kontakt, jednakże oprócz pomocy usługowej, nie jest w stanie świadczyć dodatkowego wsparcia dziadkowi. Syn P. B. zamieszkały w K., z powodu złych warunków mieszkaniowych nie może zaopiekować się ojcem. Syn D. B. przebywa poza granicami kraju. Obaj synowi deklarują pomocy w dofinansowaniu pobytu ojca w DPS. Wnioskodawca ma 87 lat, jest osobą w miarę samodzielną i kontaktową. Cierpi na choroby przewlekłe, które powodują, że wymaga całodobowej opieki. Utrzymuje się z emerytury. W ocenie Dyrektora MOPS w B., stan faktyczny wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku L. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy Z., zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Z. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie. Podniósł, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest B. Całokształt okoliczności sprawy pozwalają uznać, iż zmienił on miejsce zamieszkania w sposób dobrowolny, a zmiana ta nie ma charakteru przejściowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż wnioskodawca wskutek różnych okoliczności zmuszony został do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Aktualnym obecnie miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest B. Fizycznie bowiem przebywa tam, jak również w tym mieście koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Wnioskodawca korzysta z pomocy i wsparcia syna (i byłej synowej), który udzielił mu schronienia w mieszkaniu w B., które jednak zostało sprzedane. Nie ulega także wątpliwości, że wnioskodawca do Z. wrócić nie może, także z uwagi na stan zdrowia, wymagający stałej opieki. L. B. przebywa w B. i takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanej miejscowości aktualnego ośrodka jego osobistych interesów. W sprawie nie ma istotnego znaczenia, że wnioskodawca emocjonalnie nadal związany jest ze swoimi rodzinnymi okolicami i chciałby kiedyś tam powrócić. Decydująca jest bowiem obecna, niebudząca wątpliwości sytuacja zainteresowanego. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku L. B. jest Prezydent Miasta B. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia