I OW 10/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. o przyznanie zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2020 r. Wójt Gminy G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. o przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M.R., przebywający w Schronisku [...] położonym na terenie W., wniósł o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupionych leków, łańcuchów, łożyska i linki do przerzutek biegów do roweru. Organ stwierdził, że M.R. nie ma własnego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., bowiem nie jest w jego przypadku możliwe wskazanie jakiejkolwiek miejscowości, w której przebywałby z zamiarem stałego pobytu. Aktualnie wyraża gotowość pozostania w W., jednakże z żadnym miejscem nie wiąże zamiaru stałego pobytu. Z tego też względu przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) nie może stanowić podstawy do ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej. Także przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić takiej podstawy, z uwagi na to, że M.R. ma możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Możliwość ta uzależniona jest wyłącznie od jego woli stąd, zdaniem organu, wyklucza to w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej traktowanie go jako osobę bezdomną. W związku z tym, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem sytuację M.R. należy uznać za szczególnie uzasadnioną z uwagi na to, że nie można ustalić miejsca jego zamieszkania i jednocześnie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent W. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent W. wskazał, że właściwość miejscową organu należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, biorąc pod uwagę gminę ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej, zwłaszcza że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające szczególną sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ zauważył, że wbrew twierdzeniom Wójta Gminy G. M.R. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podniósł ponadto, że organ wnioskujący o rozstrzygnięcie niniejszego sporu nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M.R. o udzielenie świadczenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupionych leków, łańcuchów, łożyska i linki do przerzutek biegów do roweru. Dla rozstrzygnięcia sporu powstałego w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejsce zamieszkania strony. Jednakże, gdy wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei, we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009 s. 396; W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 s. 402). Rozważenia w niniejszej sprawie wymagała zatem kwestia czy M.R. może być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz.1182 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2019 r. wynika, że M.R. zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości [...], gmina G. Rodzinną miejscowość opuścił 26 lat temu i z uwagi na konflikty rodzinne nie ma możliwości powrotu do miejsca stałego zameldowania. Przez wiele lat mieszkał w pustostanach na terenie W., a od stycznia 2018 r. przebywa w Schronisku [...] w W., gdzie zostało mu udzielone świadczenie z pomocy społecznej w formie tymczasowego schronienia. Ponadto, cierpi na schorzenia, które powodują zaburzenia równowagi i problemy z poruszaniem się, w związku z czym na terenie placówki, w której przebywa, porusza się za pomocą chodzika, zaś poza ośrodkiem za pomocą roweru trzykołowego. Ubiegającego się o świadczenie uznać zatem należy za osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pobyt w [...] w W., w którym udzielono ubiegającemu się o świadczenie tymczasowego schronienia, pozbawiony jest cech trwałości. Nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Mimo zameldowania na pobyt stały na terenie gminy G., okoliczności sprawy nie potwierdzają także, aby ubiegający się o pomoc miał możliwość powrotu do miejsca zameldowania. Jakkolwiek, wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy G. nie zweryfikował wszystkich okoliczności związanych z opuszczeniem miejsca zameldowania i relacji rodzinnych, to faktem jest, że od ponad 20 lat ubiegający się o świadczenie nie mieszka w miejscu zameldowania, nie utrzymuje kontaktów z rodziną, a co więcej sam stwierdza brak możliwości powrotu do miejsca zameldowania. Ustawodawca w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, definiując bezdomność na potrzeby ustawy nie wprowadził warunku, aby brak możliwości mieszkania w miejscu zameldowania miał charakter prawny, wynikał z braku tytułu do lokalu miejsca zameldowania. Mając na uwadze przedmiot działań pomocy społecznej, należy raczej uznać, że ustawodawca dostrzega możliwość popadnięcia w bezdomność także przez osoby formalnie dysponujące tytułem do lokalu mieszkalnego, ale ze względu na konflikt rodzinny pozbawione faktycznej możliwości wspólnego zamieszkiwania z rodziną (tak NSA w postanowieniu z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt I OW 74/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną to, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpoznania złożonego przez niego wniosku o przyznanie zasiłku celowego jest Wójt Gminy G. W sprawie nie miał natomiast zastosowania art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jak trafnie podniósł Prezydent W., albowiem brak jest podstaw do uznania, że zachodził przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą ubiegającego się o świadczenie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.