I OW 105/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Miastem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego S.S. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia oddalić wniosek. Powiat [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Miastem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego S.S. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] w trybie zabezpieczenia na czas trwania postępowania umieszczono małoletniego S.S., urodzonego w dniu [...] 2013 r., u E.P. i A.P. w ramach rodziny zastępczej. W sprawie ustalono, że biologiczna matka dziecka, tj. [...], w dniu [...] listopada 2017 r. (data wydania w/w postanowienia Sądu o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej), jak i w dniu [...] listopada 2017 r. (data faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej), posiadała pełną władzę rodzicielską nad małoletnim. Dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] pozbawiono [...] władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem S.S. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). W ocenie Powiatu [...], pierwszym kryterium decydującym o właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej jest kryterium miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka nakłada obowiązek badania jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a w przypadku gdy i tego nie można ustalić, decydować winno miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie decydujące będzie pierwsze z powołanych kryteriów, tj. miejsce zamieszkania małoletniego S.S., gdyż jest ono ustalone, co zostało potwierdzone w zgromadzonej dokumentacji. Nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] listopada 2017 r. (data wydania postanowienia Sądu o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej), jak i w dniu [...] listopada 2017 r. (data faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej), miejscem zamieszkania [...] – matki dziecka, posiadającej w tych datach pełną władzę rodzicielską, była [...], ul. [...], co wynika chociażby ze złożonego przez rodzinę zastępczą oświadczenia z dnia 9 lutego 2018 r. W tej sprawie zastosowanie mieć będzie zatem art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, który wprost stwierdza, iż miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Tym samym powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na umieszczonego w rodzinie zastępczej małoletniego S.S. będzie Miasto [...]. Miasto [...] w odpowiedzi na wniosek wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi powołało treść art. 191 ust. 1 i stwierdziło, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z treści art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle w/w przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z treści powołanego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że matka małoletniego – [...] nie interesuje się dzieckiem, nie mieszka w miejscu swojego zameldowania, ani miejscu pobytu dziecka. Przebywa u swojego chłopaka w [...] w złych warunkach lokalowych i w podejrzanym środowisku. W ciągu tygodnia nie zajmuje się dzieckiem, a jedynie w weekendy zabiera go do miejsca zamieszkania konkubenta. W piśmie Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 marca 2018 r. stwierdzono, że małoletni S.S. za okres od września 2013 r. do lutego 2018 r. posiadał deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy mającego siedzibę w [...], ul. [...]. Od lutego 2018 r. deklaracja była złożona w [...]. [...] w okresie 2006-2018 również posiadała deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w [...], ul. [...]. Z pisma Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego w [...] (ul. [...]) wynika, że [...], składając deklarację dla siebie i S.S., podała adres: [...], ul. [...]. Z kolei z pisma Urzędu [...] z dnia 13 marca 2018 r. wynika, że [...] nie pobierała świadczeń na syna S.S. na terenie [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej [...] w piśmie z dnia 22 marca 2018 r. wskazał, że [...], pomimo pobytu na terenie [...], nie figuruje w ewidencji świadczeniobiorców tutejszego ośrodka oraz unika kontaktu z pracownikiem socjalnym. Z pisma MGOPS w [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. wynika, że [...] i S.S. nie korzystają z pomocy tego ośrodka oraz że [...] korzystała ze świadczeń na terenie [...], jako członek rodziny E.S. Miasto [...] stwierdziło, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Zamiar ten musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów. Składnikiem pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości obiektywnie sprawdzalnej aktywności życiowej (rodzinnej, zawodowej, społecznej). Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma okoliczności potwierdzających w sposób obiektywny, że [...] miała zamiar stałego pobytu w [...]. Pomimo przebywania u konkubenta w [...] nie skupiła swojej życiowej działalności w taki sposób, żeby uznać ją za jej miejsce zamieszkania. Powyższe potwierdza m.in. okoliczność niezgłoszenia na terenie [...] S.S. do opieki zdrowotnej, niepobieranie na terenie [...] świadczeń z pomocy społecznej, brak zameldowania [...] i S.S. na terenie [...], brak możliwości skontaktowania się z [...] przez pracowników ośrodka pomocy społecznej na terenie [...] oraz niepodejmowanie przez [...] korespondencji z sądu na terenie [...]. [...] wraz z synem S.S. zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...] (adres zameldowania przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej). Właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie S.S. jest zatem Powiat [...]. W konsekwencji w niniejszym sporze uczestniczą zatem powiaty, z których żaden nie jest właściwy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Miastem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego S.S. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W związku z ustaleniem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniego S.S. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...], należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania w tym okresie [...] – matki w/w małoletniego, z którą S.S. wówczas zamieszkiwał. W chwili umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej [...] miała pełną władzę rodzicielską nad synem, została ona jej pozbawiona dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...]. Zauważyć należy, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania [...] przed dniem [...] listopada 2017 r. będzie zatem również miejscem zamieszkania małoletniego S.S.. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 i 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że przed dniem [...] listopada 2017 r. miejscem zamieszkania [...] była [...], ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby pomimo przebywania u konkubenta skupiła ona w [...] swoją życiową działalność w taki sposób, żeby uznać ją za miejsce jej zamieszkania we wskazanym okresie. Nie można zatem przyjąć, aby [...] przebywała pod w/w adresem z zamiarem stałego pobytu i aby właśnie tam koncentrowały się jej czynności życiowe. Powyższe potwierdza fakt, że w okresie 2006-2018 posiadała ona deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w [...], ul. [...], gdzie od 2013 r. zgłoszony był również S.S. Ponadto z żadnych dokumentów nie wynika, aby [...] pobierała jakiekolwiek świadczenia na syna S.S. na terenie [...]. Korzystała ona natomiast ze świadczeń na terenie [...]. Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie można ustalić powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania [...], a przez to – w świetle art. 26 § 1 K.c. – miejsce zamieszkania jej małoletniego syna S.S. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed dniem [...] listopada 2017 r. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletniego w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że podmiotem właściwym w tej sprawie jest Powiat [...], który nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie jest to możliwe, gdyż ani Powiat [...], ani Miasto [...], tj. żaden z organów biorących udział w niniejszym postępowaniu sądowym, nie jest jednostką właściwą do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego S.S. w pieczy zastępczej. Z tych względów złożony w tej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Miastem [...] podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a.