I OW 107/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Gminy Miejskiej Bolesławiec na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Naczelnik Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, działając z upoważnienia Starosty miasta Bolesławiec, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 123 i art. 219 K.p.a., odmówił Urzędowi Miasta Bolesławiec wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Bolesławcu. Na to postanowienie pełnomocnik Gminy Miejskiej Bolesławiec, złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że nie jest właściwe do rozpoznania wskazanego wyżej zażalenia Gminy Miejskiej Bolesławiec, a organem właściwym jest Wojewoda Dolnośląski. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze jako organu właściwego do załatwienia według kompetencji zażalenia Gminy Miejskiej Bolesławiec na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] kwietnia 2008r., znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Bolesławcu. Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12 poz. 136), zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia starostę, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie natomiast do art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tym Prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym właściwości organów mimo, iż dokumentację techniczną budynku sporządza się zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego. W związku z tym, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wskazało, że do chwili obecnej zażalenia na wydawane przez starostów powiatów dawnego województwa jeleniogórskiego zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nieruchomości były kierowane i rozpatrywane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Podano, że w miesiącu maju 2008 r. przesłano Wojewodzie Dolnośląskiemu kilkanaście zażaleń na postanowienia Starosty Bolesławieckiego w sprawach dotyczących samodzielności lokali. Wojewoda nie zwrócił przesłanych postanowień, ani nie wszczął postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tym zakresie, w związku z czym uznać należy, że uznał się za organ właściwy do rozstrzygania w trybie instancyjnym tego rodzaju spraw. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zaświadczenia stwierdzające samodzielność lokalu wydaje starosta. Taki stan prawny wprowadziła ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136). W ocenie organu ustawa o własności lokali nie wskazuje organu wyższego stopnia nad starostą, co nie oznacza, że organem odwoławczym powinno być samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nadal przepisy prawa materialnego powinny mieć decydujące znaczenie dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z akt sprawy przekazanych przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, iż Gmina Miejska Bolesławiec wniosła zażalenie na postanowienie Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, działającego z upoważnienia Starosty miasta Bolesławiec, z dnia [...] kwietnia 2008 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Bolesławcu jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 i 4 ustawy o własności lokali. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze przekazało sprawę z zażaleniem Gminy Miejskiej Bolesławiec Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi właściwemu. W tym stanie rzeczy Wojewoda Dolnośląski wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, działającego z upoważnienia Starosty miasta Bolesławiec, z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu sprowadza się do problemu określenia, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty, będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia. Do 2000 r., zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego". Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Niemniej jednak, tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mogła nasuwać wątpliwości, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno - budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno - budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno - budowlanej". Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w tym Prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Nie zmienia tego również to, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego, co odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów. Tym samym obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie do treści przepisu art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o.). Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia - wojewoda. Z przytoczonych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, działającego z upoważnienia Starosty miasta Bolesławiec, z dnia [...] kwietnia 2008r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.