I OW 11/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Prezydentem Miasta Głogowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. B., w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej na zakup artykułów żywnościowych, środków czystości oraz obuwia postanawia wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Poznania reprezentowany przez Kierownika Filii Nowe Miasto, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Prezydentem Miasta Głogowa przez wskazanie Prezydenta Miasta Głogowa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia [...] września 2012 r., doprecyzowanego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2012 r., w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej na zakup artykułów żywnościowych, środków czystości oraz obuwia. W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 17 września 2012 r. znak sprawy: [...] Kierownik Filii Nowe Miasto, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał powyższy wniosek A. B. wraz z zebraną dokumentacją Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie. Wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, że wnioskodawca ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiada w G., ul. [...]. Obecnie po opuszczeniu Aresztu Śledczego w P. przebywa na strychu przy ul. [...] w P., który nie stanowi lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Skoro zatem A.B. nie posiada aktualnie zameldowania na pobyt stały, a ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma w G. to jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej i właściwą miejscowo do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest gmina G. Ponadto przekazując wniosek uznano, że z uwagi na fakt wypłacenia stronie środków pieniężnych w kwocie 335,52 zł po opuszczeniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. Aresztu Śledczego w P. nie zachodzi potrzeba przyznania pomocy w miejscu pobytu. Zawiadomieniem [...] z dnia 13 listopada 2012 r., po uzupełnieniu dokumentacji, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Głogowie przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Poznaniu wniosek A. B., wyjaśniając, że z oświadczenia strony z dnia 1 października 2012 r. wynika, że przebywa w Poznaniu od 1997 r. i planuje pozostać w tym mieście na zawsze, a zatem Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu jest właściwy do rozpatrzenia niniejszego wniosku. Prezydent Miasta Poznania podkreślił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Głogowie nie wskazał, że pomoc powinna zostać przyznana w miejscu pobytu, na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z możliwością zwrotu wydatków na udzieloną pomoc od gminy Głogów jako właściwej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, ale zakwestionował swoją właściwość, powołując w powyższym zawiadomieniu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczył, że sposób ustalania organu właściwego w przypadku osób bezdomnych stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady - miejsca zamieszkania. Nie ma przy tym znaczenia czy osoba przebywa w danej miejscowości kilka czy kilkadziesiąt lat. Jeśli zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej osoba ma status osoby bezdomnej to właściwość organu ustalana jest w oparciu o zasadę lex specialis – miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały. Nie ma potrzeby ustalania jej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., bowiem z zasady lex specialis wynika obowiązek odstąpienia od ogólnej zasady (kryterium miejsca zamieszkania) i zastosowanie przepisów, które w sposób odmienny wskazują w jakiej sytuacji, jaki organ i w jaki sposób powinien postąpić. Nieistotne jest, że A.B. przebywa w Poznaniu, jak oświadczył od 1997 r., oraz czy ma zamiar przebywać w nim na stałe. Jednocześnie wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przyznano A.B. w miejscu pobytu na okres od dnia 5 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Głogowa reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie wnióśł o rozstrzygnięcie sporu o własciwość oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że skoro Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu wydał decyzję przyznającą wnioskodawcy powyżej wskazane świadczenie to uznał się za właściwy do udzielenia pomocy i brak jest przedmiotu sporu. W jego ocenie, pobyt A. B. ma znamiona pobytu z zamiarem stałym (oświadczenie strony dołączone do wywiadu) i zasadnym jest, aby Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu udzielał oczekiwanej pomocy. Odrębną zaś kwestią jest ewentualna refundacja udzielonych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy pod pojęciem sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W rozpoznawanej sprawie negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania, reprezentowanym przez Kierownika Filii Nowe Miasto, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu a Prezydentem Miasta Głogowa reprezentowanym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie dotyczył rozpatrzenia wniosku A. B. w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej na zakup artykułów żywnościowych, środków czystości oraz obuwia. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Od powyższych zasad przewidziano wyjątki. Jeden z nich zawiera ust. 3 art. 101 powołanej ustawy, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do którego odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Odnosząc stan faktyczny rozpoznawanej sprawy do stanu prawnego należy wskazać, że bezsporne jest, iż ostatnim miejscem zameldowania A. B. na pobyt stały jest ul. [...], gmina G. Z akt sprawy wynika, że w P. przebywa od 4 grudnia 1997 r. W latach 2006/2007 około roku pozostawał w placówce Stowarzyszenia Pogotowie Społeczne przy ul. [...] w P., natomiast w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] sierpnia 2012 r. obywał karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym przy ul. [...] w P. Obecnie mieszka na strychu klatki schodowej przy ul. [...], gdzie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, będąc pozbawiony dostępu do wody, prądu, gazu oraz podstawowych sprzętów gospodarstwa domowego. Powyższe miejsce opuszcza codziennie pomiędzy 4 a 5 rano. Nie oczekuje na miejsce w placówce dla bezdomnych. Nie otrzymuje żadnego wsparcia ze strony rodziny, pozostając z nią w konflikcie, korzysta z pomocy tutejszego ośrodka pomocy rodzinie w postaci bezpłatnych posiłków wydawanych w jadłodajniach, a decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przyznano mu w miejscu pobytu na okres od dnia 5 października do dnia 31 grudnia 2012 r. pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie. Ponadto jest osobą rozwiedzioną, bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Poznaniu jako osoba poszukująca pracy od dnia 8 października 2012 r., bez prawa do zasiłku. Z oświadczenia A. B. z dnia 1 października 2012 r. wynika, że nie nosi się on z zamiarem powrotu do miejsca zameldowania, a celem przybycia do Poznania jest chęć w nim zamieszkania na stałe, znalezienia pracy i odseparowania się od poprzedniego patologicznego środowiska. Można zatem przyjąć, że to w Poznaniu, co najmniej od kilkunastu lat, koncentrują się jego czynności życiowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że skoro A. B. nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania to w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jest osobą bezdomną. W tej sprawie jednak sytuacja osobista i rodzinna wyżej wymienionego oraz cel na jaki ubiega się o pomoc społeczną (zakup artykułów żywnościowych, środków czystości oraz obuwia), wyczerpuje przesłanki określone w art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej do wskazania gminy miejsca jej pobytu jako właściwej do rozpoznania wniosku. Przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznawaniu spraw o świadczenia wymienione w art. 37 - 42 i art. 47 - 50, a zatem także w sprawie przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 tej ustawy. Zatem organem właściwym miejscowo ze względu na miejsce pobytu A. B. jest Prezydent Miasta Poznania. Należy wskazać, że w przypadku, który wstąpił w rozpoznawanej sprawie, wykładnia i zastosowanie przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Oznacza to, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie, również te okoliczności, które ze względu na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.