I OW 112/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.Z. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej, jako: "Kierownik OPS w Z.") działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z., a Wójtem Gminy Z. w sprawie wniosku Z. Z. (dalej jako: "wnioskodawca") o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. [...] przyjął wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej Z. Z. przebywającego czasowo w Szpitalu Klinicznym [...]. W dniu 7 kwietnia 2015 r. na terenie szpitala przeprowadzono wywiad środowiskowy i skompletowano dokumentację. Pismem dnia 28 kwietnia 2015 r. wniosek wraz z aktami sprawy przekazany został do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., który z kolei pismem z dnia 5 maja 2015 r. przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Z ustaleń Kierownika OPS w Z. wynika, że Z. Z. jest osobą rozwiedzioną. Od trzech lat zamieszkuje u swojej siostry w Z. Była żona wnioskodawcy nie utrzymuje z nim kontaktu od trzech lat. Z. Z. zameldowany jest na pobyt stały w Z., jednakże nie ma możliwości powrotu do Z., z którym zerwał wszelkie więzy. W ocenie Kierownika OPS w Z. wnioskodawca z własnej i siostry inicjatywny opuścił żonę i lokal mieszkalny w Z. i od trzech lat zamieszkuje z siostrą w Z. Miejscem zamieszkania wnioskodawcy pozostaje gmina Z. mimo, że nie posiada zameldowania w miejscu zamieszkania. Pod adresem siostry znajduje się Dom Zakonny, stanowi on jednak miejsce zamieszkania siostry wnioskodawcy. Dom Zakonny w Z. nie pełni funkcji schroniska czy też noclegowni w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182), zatem nie można uznać Z. Z. za osobę bezdomną, a tylko w takim przypadku Gmina Z. byłaby właściwa do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Kierownika OPS w Z. organem właściwym do rozpoznania wniosku Z. Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - Wójt Gminy Z. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej, jako: "Kierownik OPS w Z.") podniósł, że Z. Z. jest osobą bezdomną (art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej), gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Nie mieszka też na terenie gminy Z. gdzie posiada stały meldunek. Faktycznie wnioskodawca przebywa tymczasowo w Z. na terenie Zgromadzenia Sióstr Służebniczek w pomieszczeniu gospodarczym, tj. w pomieszczeniu niemieszkalnym. Stąd organem właściwym do rozpoznania wniosku Z. Z. - w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - jest Burmistrz Miasta Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Z. Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tej ustawy, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego z [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] orzeczono rozwód małżeństwa Z. Z. i L. Z., z winy powoda. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że winę w rozkładzie pożycia ponosi wyłącznie wnioskodawca. Orzeczenie o wyłącznej winie pozwanego (Z. Z.) było poprzedzone ustaleniem, że tylko on swym zachowaniem spowodował rozkład pożycia małżeńskiego. Dopuścił się naruszeń obowiązków małżeńskich, a w szczególności nadużywał alkoholu, pod którego wpływem źle traktował żonę wyzywając ją i poniżając oraz stosując przemoc fizyczną. Z tych względów przyjąć należy, że wnioskodawca nie ma możliwości powrotu do lokalu mieszkalnego w Z., gdzie jest zameldowany. Od 2012 r. wnioskodawca zamieszkuje u siostry – osoby zakonnej, na terenie Zgromadzenia Sióstr Służebniczek w Z. w domu gospodarczym, nieprzystosowanym do długoterminowego przebywania. Lokal nie spełnia norm technicznych lokalu mieszkalnego, w sezonie zimowym dopływ wody zostaje odcięty z uwagi na zamarzające rury, wydzielona łazienka wymaga remontu – jej stan zagraża zdrowiu i życiu. Dom gospodarczy znajduje się na terenie zakonu dla kobiet gdzie nie wolno przebywać mężczyznom (notatka pracownika socjalnego z dnia 26 maja 2015 r.) Z uwagi na powyższe okoliczności, wnioskodawca uzyskał zgodę jedynie na czasowe przebywanie w tym pomieszczeniu gospodarczym, albowiem przyjechał do swojej siostry w trudnych dla niego chwilach, po przeżyciach rodzinnych (oświadczenie s. W. L. z dnia 27 maja 2015 r.). Stwierdzić zatem należy, że pomieszczenie gospodarcze w Z., w którym przybywa wnioskodawca nie jest miejscem, w którym Z. Z. przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nadto, lokal, w którym przybywa Z. Z. nie jest, lokalem mieszkalnym, o którym mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Z. Z. należy uznać za osobę bezdomną, co bezspornie wynika z akt sprawy. Wnioskodawca jest osobą niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającą stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Z., jest to, bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Burmistrza Miasta Z.