I OW 115/22

Dnia 18 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Chorzów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzów a Burmistrzem Miasta i Gminy Lwówek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. i P. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy w sprawie. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie działający w imieniu Prezydenta Miasta Chorzowa (dalej jako "wnioskujący") wnioskiem z 25 lipca 2022 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Lwówek a Prezydentem Miasta Chorzowa przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że P. P. jest osobą bezdomną i od 29 kwietnia 2022 r. przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych we W[...]. W dniu 9 maja 2022 r. P. P. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L[...] wnioski o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia i pomocy finansowej. Po wpłynięciu podania Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L[...] ustalił, że strona była ostatnio zameldowana na pobyt stały w C[...] przy ul. P[...] i nie przebywa we wskazanym miejscu, tym samym jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268; dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"). Po ustaleniu powyższej okoliczności na podstawie art 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały - podanie P. P. pismem z 30 maja 2022 r. zostało przekazane do rozpatrzenia według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w C[...]. W odpowiedzi na powyższe, Kierownik Sekcji Specjalistycznej OPS w C[...] pismem z 23 czerwca 2022 r. zwrócił Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w L[...] wywiad środowiskowy informując, że jest właściwy w sprawie zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu, zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej i że niezwłocznie po otrzymaniu noty obciążeniowej zwróci poniesione koszty. W piśmie zwrócono się z prośbą o udzielenie pomocy przez MGOPS jako gmina właściwa w miejscu pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu, tj. w przypadku szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, jak również z uwagi na współpracę ze Schroniskiem, w którym przebywa P. P.. Pismem z 11 lipca 2022 r. Kierownik MGOPS w L[...] podtrzymał swoje stanowisko argumentując, że sprawa P. P. nie nosi znamion szczególnie uzasadnionej. W ocenie wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stanowisko Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L[...] nie znajduje uzasadnienia ze względu na następujące okoliczności. P. P. jest osobą bezdomną, ostatni adres zameldowania posiadała w C[...], obecnie jej sprawy koncentrują się we W[...] w Gminie L[...], gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy od 4 maja 2022 r. do 4 maja 2023 r. Strona nie ma możliwości powrotu pod adres zameldowania na pobyt stały. Po raz pierwszy zwróciła się o udzielenie pomocy z systemu pomocy społecznej w maju 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L[...]. Niezbędne potrzeby życiowe strony zostały zabezpieczone w Schronisku dla Osób Bezdomnych we W[...] prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy i Integracji Bezrobotnych [...] z którym współpracuje MGOPS w L[...]. P. P. znalazła się w sytuacji kryzysowej, straciła pracę i dach nad głową w Holandii w miejscowości Z[...], następnie podjęła leczenie odwykowe, po zakończeniu którego ponownie podjęła pracę, jednak nie była w stanie jej utrzymać z powodu uzależnienia od alkoholu i zaburzeń związanych z jego nadużywaniem. W konsekwencji została osobą bezdomną w Holandii. Dzięki wolontariuszom Wspólnoty [...], P. P. podjęła decyzję o powrocie do Polski, gdzie otrzymała pomoc w postaci noclegu i wyżywienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych we W[...] (jest to także placówka noclegowa Wspólnoty [...]). Tam miała oczekiwać na przyjęcie na leczenie odwykowe w Zakładzie Leczenia Uzależnień w C[...]. W trakcie przebywania w Schronisku P. P. złamała nogę. W opinii Ośrodka Pomocy Społecznej w C[...] zaszły okoliczności, które zostały określone w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące niewątpliwie przypadek szczególnie uzasadniony trudną sytuacją osobistą strony do przyznania pomocy w miejscu aktualnego pobytu, jakim jest W[...]. Trudno jest zatem uznać, iż miasto C[...] stanowi miejsce koncentracji spraw życiowych P. i P.. Jest ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N[...] T[...], została objęta Indywidualnym Planem Działania przez tenże Urząd w okresie od 4 maja 2022 r. do 4 maja 2023 r. Pobyt P. P. w Schronisku we W[...] jest nadzorowany przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L[...], gdyż Ośrodek ten ma zawartą umowę ze Schroniskiem. Po otrzymaniu dokumentacji, przekazanej pismem z 30 maja 2022 r., z ramienia Ośrodka Pomocy Społecznej w C[...] przyznana została pomoc w postaci zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup leków i leczenia oraz na zakup odzieży. W sprawie zapewnienia noclegu wraz z wyżywieniem, dokumentację odesłano pismem z 23 czerwca 2022 i zapewniono o zwrocie kosztów po otrzymaniu dokumentacji w sprawie, w przypadku przyznania schronienia przez MGOPS w Lwówku. W opinii wnioskującego zaszły zatem okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s., stanowiące niewątpliwie przypadek szczególnie uzasadniony trudną sytuacją osobistą strony do przyznania pomocy w miejscu aktualnego pobytu, jakim jest W[...]. Mając powyższe na względzie wniesiono o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L[...] jako reprezentant Burmistrza Miasta i Gminy L[...] wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta C[...] jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku P. P. z 9 maja 2022 r. o pomoc w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w placówce dla bezdomnych. W uzasadnieniu wskazano, że P. P., przebywająca czasowo od 29 kwietnia 2022 r. w schronisku dla osób bezdomnych we W[...], wnioskiem z 9 maja 2022 r. zwróciła się o pomoc w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w placówce dla bezdomnych, w której przebywała oraz o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup niezbędnej odzieży, środków higieny osobistej oraz pokrycie kosztów związanych z leczeniem złamanej nogi wg załączonych rachunków. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i w oparciu o obowiązujące przepisy, postanowiono sprawę przesłać wraz z uzasadnieniem wg właściwości miejscowej, tj. do Ośrodka Pomocy Społecznej w C[...]. Ośrodek Pomocy Społecznej w C[...] uznał wywiad środowiskowy tylko w części dot. pomocy finansowej na zakup odzieży, obuwia, środków higieny osobistej oraz kosztów leczenia złamanej nogi. W pozostałym zakresie nie uznał swojej właściwości, przesyłając sprawę ponownie do MGOPS w Lwówku z prośbą o wydanie decyzji przyznającej P. P. pobyt z wyżywieniem. Uzasadniając swoją decyzję, OPS w C[...] oparł się na współpracy Ośrodka ze schroniskiem we W[...]. Ponadto uznano, że P. P. znalazła się w sytuacji, w której należało przyznać nocleg z wyżywieniem, ponieważ przebywała w schronisku i w ocenie tego organu był to przypadek szczególnie uzasadniony trudną sytuacją osobistą. W odpowiedzi na powyższe pismo MGOPS w L[...] stwierdził, że przeniesienie właściwości miejscowej z gminy ostatniego zameldowania na gminę miejsca pobytu powinno występować w sytuacjach nagłych, mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia, np. udzielenie pomocy o charakterze ratowniczym w okresie zimy. Zdaniem Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L[...], zachodzą poniżej wskazane okoliczności uzasadniające rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Prezydenta Miasta C[...] jako organu właściwego w sprawie: 1) Sprawy P.P. czasowo skoncentrowały się w Gminie L[...] z uwagi na pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, a więc w miejscu, którego nie można uznać za zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, a tym bardziej z zamiarem stałego pobytu. Wymóg zameldowania czasowego dot. wszystkich osób bezdomnych w tej placówce umożliwia im zarejestrowanie się w PUP, nabycie prawa do świadczeń zdrowotnych oraz korzystanie z lokalnej służby zdrowia. Konsekwencją tego jest np. objęcie Indywidualnym Planem Działania w celu aktywizacji, usamodzielnienia i powrotu do społeczeństwa. Działania w tej płaszczyźnie nie mogą więc przesądzać o właściwości miejscowej gminy. 2) Wskazanie na zabezpieczenie potrzeb życiowych przez schronisko, szczególnie w okresie od 29 kwietnia 2022 r. do 12 maja 2022 r. tym bardziej potwierdza stanowisko organu, że czasowa rozpiętość między przyjazdem do schroniska, a złożeniem wniosku nie potwierdza wymogu "nagłości postępowania". W dniu 9 maja 2022 r. P. P. złamała V kość śródstopia, po zaopatrzeniu w SOR N. T[...], dalej leczona ambulatoryjnie. Sytuacja, na którą się powołuje wnioskodawca, a w której się znalazła P. P., nie zagrażała jej życiu i zdrowiu, nie zastosowano więc art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. 3) Ośrodek współpracuje ze schroniskiem we W[...] w ramach podpisanej umowy dot. zasad kierowania tam mieszkańców gminy. W ocenie organu ten fakt nie może stanowić okoliczności uzasadniających kierowanie do schroniska osób, dla których właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały. Należy także nadmienić, że Ośrodek w żaden sposób nie nadzoruje pobytu osób bezdomnych w schronisku we W[...], ponieważ gmina nie jest organem prowadzącym tę placówkę. Schronisko jest prowadzone przez organizację pozarządową. Wskazano również, że jak wynika z pisma Stowarzyszenia [...] z W[...] 68, z powodu złamania regulaminu w dniu 2 września 2022 r. P. P. opuściła schronisko. Koszty jej pobytu od 29 kwietnia do 2 września pozostają jednak nadal nie uregulowane. Ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Kierując się właśnie tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się oświadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby (por, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 143/10). Przepis art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pozwala więc na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się oświadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r,, sygn. akt I OW 186/10, i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 261/19). W niniejszej sprawie natomiast pani P. może i powinna ubiegać się o przyznanie pomocy w Ośrodku Pomocy Społecznej w C[...] jako właściwym także z tego względu, iż de facto jest to obecnie sprawa o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w schronisku dla osób bezdomnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C[...] a Burmistrzem Miasta i Gminy L[...], ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku P. P. z 9 maja 2022 r. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 ustawy o pomocy społecznej określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OW 143/19). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3). Podnieść należy, że z konstrukcji art. 101 ustawy o pomocy społecznej wynika, że wyznaczenie jako właściwej miejscowo gminy miejsca pobytu osoby bezdomnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażającej właściwość miejscową gminy miejsca zamieszkania/ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Przepis art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej powinien być wykładany ściśle. Ustalając istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 należy zbadać: po pierwsze - czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony; po drugie - czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. O przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej (postanowienia NSA z 13 października 2010 r. sygn. akt I OW 111/10 i 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OW 210/19), jak również w kontekście istnienia obiektywnych przyczyn powodujących, że osoba zainteresowana nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. (postanowienie NSA z 11 października 2019 r., I OW 54/19). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ubiegająca się o świadczenie P. P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega też wątpliwości, że ostatnim miejscem zameldowania P. P. na pobyt stały jest C[...]. Z akt administracyjnych wynika także, że od 29 kwietnia 2022 r. do 12 maja 2022 r. P. P. przebywała w Schronisku dla bezdomnych we W[...]. Natomiast opuszczając schronisko nie poinformowała, gdzie będzie przebywać. P. P. trafiła do schroniska dla osób bezdomnych we W[...] dlatego, że po tym, gdy została osobą bezdomną w Holandii, dzięki wolontariuszom Wspólnoty [...] podjęła decyzję o powrocie do Polski i otrzymała pomoc w postaci noclegu i wyżywienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych we W[...], będącym placówką noclegową Wspólnoty [...], w którym przebywała od 29 kwietnia 2022 r. Tam miała oczekiwać na przyjęcie na leczenie odwykowe w Zakładzie Leczenia Uzależnień w C[...]. Z przyjęciem do Schroniska wiązała się jednak konieczność zameldowania się P. P. na pobyt czasowy, w związku z czym została ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N[...] i objęta Indywidualnym Planem Działania przez tenże Urząd. Powyższe okoliczności nie świadczą o tym, że P. P. zamierzała uczynić W[...] swoim miejscem zamieszkania, co mogłoby przemawiać za istnieniem okoliczności dotyczących jej sytuacji osobistej szczególnie przemawiających za zastosowaniem art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe okoliczności są konsekwencją przyjęcia przez P. P. pomocy Wspólnoty [...]. Wprawdzie P. P. w dniu 9 maja 2022 r. złamała kość śródstopia, ale po zaopatrzeniu w SOR N. T[...]była dalej leczona ambulatoryjnie. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w kontekście nagłości sprawy, skoro wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia został złożony w drugim tygodniu pobytu P. P. w Schronisku. Wprawdzie Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L[...] ma zawartą umowę ze Schroniskiem, ale zbyt daleko idące jest twierdzenie, że z tego tytułu pobyt P. P. w Schronisku we W[...] jest nadzorowany przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L[...], co miałoby uzasadniać właściwość gminy L[...]. Tak więc sytuacja osobista P. P. nie mogła być oceniana jako przypadek szczególnie uzasadniający zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ani też nie chodzi o sprawę niecierpiącą zwłoki w rozumieniu tego przepisu. Z tych względów właściwość miejscową gminy w rozpoznawanej sprawie należało ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanej była miejscowość C[...], to organem właściwym do rozpoznania jej wniosku jest Prezydent Miasta C[...]. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej orzekł jak w sentencji.