I OW 120/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. z dnia 26 października 2007r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy L. a Starostą Powiatu W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. W. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt postanawia: wskazać Starostę Powiatu W. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wnioskiem z dnia 26 października 2007r. Wójt Gminy L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy L. a Starostą Powiatu W. w sprawie wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 27.12.2005r. do Urzędu Gminy L. wpłynął wniosek o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...], po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, Wójt Gminy L. przekazał sprawę według właściwości Staroście Powiatu W.. Następnie postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu W. przekazał sprawę według właściwości Wójtowi Gminy L.. W uzasadnieniu postanowienia Starosta Powiatu W. stwierdził, że działki oznaczone numerem ewidencyjnym [...], [...], [...],[...] położone w obrębie J. nie są ujęte w rozporządzeniu R.M. z dnia 15.12.1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Nie stanowią również drogi powiatowej. Stanowią drogę gminną. Powołując się na art. 103 ust. 2 w/w ustawy Starosta stwierdził, że drogi gminne oraz lokalne wiejskie stały się z dniem 01.01.1999r. drogami gminnymi. Skonstatował również, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 7, poz. 838 z późn. zm.) drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu terytorialnego. Wójt Gminy L. podał, że wnioskodawca złożył w tamt. Urzędzie Gminy wyjaśnienia, z których wynika, że podstawę jego żądań stanowią przepisy ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na dzień 31.12.1998r. a nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 4 w/w ustawy odszkodowanie to winno być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy działu III rozdziału V ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 264, poz. 2603 z późn. zm.). Tym samym organem właściwym w świetle art. 129 ust. 1 tej ustawy do załatwienia sprawy jest właściwy Starosta wypełniający zadania z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu tym gmina ma przymiot strony postępowania administracyjnego, co jednocześnie wynika zarówno z w/w przepisu, jak również z ustalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W świetle powyższych rozważań jedynie słusznym, zdaniem Wójta Gminy L., wydaje się pogląd, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Starosta W.. Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego winien wystąpić Starosta W.. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu W. wniósł o jego oddalenie. W ocenie tego organu sprawa nie podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a jedynie w takim przypadku właściwym byłby Starosta W.. Zauważył, że wniosek S. W. złożony w Urzędzie Gminy L. w dniu 27 grudnia 2005r. sprowadzał się do żądania "odszkodowania za grunty wywłaszczone pod budowę drogi". Wnoszący o odszkodowanie nie powoływał się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wójt Gminy L. uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy i przekazał ją Staroście W. na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Starosta W. podał, że po otrzymaniu sprawy ustalił, że działki będące przedmiotem wniosku o odszkodowanie uległy geodezyjnemu podziałowi i obecnie mają inne numery. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku posiada w Sądzie Rejonowym w W. urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Analiza dokumentów zgromadzonych w księdze wieczystej prowadzi zdaniem organu do wniosku, że stan prawny działek został uregulowany w 1995r., w którym to roku założono również księgę wieczystą na podstawie zaświadczenia Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] marca 1995r. nr [...]. W tej sytuacji organ uznał, że "wniosek o przyznanie odszkodowania" nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dodał, że postępowanie administracyjne na podstawie powołanego przepisu może być prowadzone jedynie wówczas, gdy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Starosta Powiatu W. podniósł, że w sposób bezsporny ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Skarbu Państwa, co czyni niedopuszczalnym przeprowadzenie postępowania o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stanowiło podstawę przekazania sprawy Wójtowi Gminy L.. Na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg wojewódzkich i krajowych (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) należało uznać, że nieruchomości będące przedmiotem roszczenia o odszkodowanie stanowią drogę gminną. Starosta Powiatu W. podniósł ponadto, że jak wynika z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Wójt Gminy L. w wyniku dodatkowego doprecyzowania wniosku uzyskał od S. W. wyjaśnienie, że podstawą jego żądania jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Uczestnik postępowania podał, że nie neguje prawa S. W. do wskazania konkretnego przepisu prawa stanowiącego podstawę jego żądania, podniósł jednak, że urzędnik zobligowany był respektować zasadę zawartą w art. 9 k.p.a. i w sposób należyty oraz wyczerpujący pouczyć wnioskodawcę o braku podstaw do wnoszenia roszczeń na tej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w danej sprawie. Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Oznacza to, że nie może być uznana za spór kompetencyjny ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W świetle art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Spór kompetencyjny, czy spór o właściwość należy rozumieć jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny, czy spór o właściwość pojawia się zatem nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy do innego organu (właściwego) zostało utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym, albo stało się ostateczne wskutek upływu terminu do wniesienia zażalenia. Jedynie bowiem w takim przypadku można uznać, że konkretne podanie w danej sprawie administracyjnej zostało skutecznie przekazane do innego organu administracji. Ostateczne postanowienie o przekazaniu sprawy, jeżeli nie było zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, otwiera organowi, któremu sprawa została przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwarza w takim przypadku możliwość uchylenia skutków prawnych wynikających z ostatecznego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OW 59/2005 (ONSAiWSA 2006/4/98) Naczelny sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)." Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...], po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, Wójt Gminy L. przekazał sprawę wszczętą wnioskiem S. W. z dnia 27.12.2005r. Staroście Powiatu W., a następnie Starosta Powiatu W. postanowieniem z dnia [...] przekazał sprawę Wójtowi Gminy L.. Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku Wójta Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie. Podobne stanowisko co do dopuszczalności w takiej sytuacji wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyżej cytowanym postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OW 59/2005. Przechodząc do rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zważyć należy, że jak wynika z okoliczności faktycznych przytoczonych we wniosku złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wójta Gminy L., podstawą złożonego do tego organu w dniu 27.12.2005r. wniosku S. W. o wypłatę odszkodowania stanowią przepisy ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2 ustawy). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Uzyskanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina), a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowi wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. W myśl art. 73 ust. 4 omawianej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 1998r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisu tego wynika, że do postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zastosowanie będą miały przepisy działu III rozdziału V ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 264, poz. 2603 z późn. zm.). Zatem organem właściwym w świetle art. 129 ust. 1 tej ustawy do załatwienia sprawy jest właściwy Starosta wypełniający zadania z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu tym gmina ma przymiot strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku S. W. z dnia 27 grudnia 2005r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt jest Starosta Powiatu W., któremu Wójt Gminy L. przekazał sprawę wszczętą powyższym wnioskiem postanowieniem z dnia [...]. W świetle tego, co powiedziano wyżej, Starosta nie mógł wydać postanowienia o przekazaniu wniosku Wójtowi Gminy L., lecz powinien był wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem Starosta, po przekazaniu mu sprawy do załatwienia przez Wójta Gminy L. postanowieniem z dnia [...], którym to postanowieniem był związany, zamiast załatwić sprawę w trybie powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bądź w sytuacji, gdy uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy - wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, postanowieniem z dnia [...], przekazał sprawę według właściwości Wójtowi Gminy L.. Co prawda organ administracji nie jest związany wskazaną we wniosku wszczynającym sprawę podstawą prawną żądania, jednak w sytuacji, gdy organ podzielając stanowisko strony w tej mierze nadaje złożonemu podaniu stosowny bieg, nie można mu z tego tytułu stawiać zarzutu. Trafność wskazanej przez stronę podstawy prawnej żądania będzie bowiem przedmiotem oceny organu w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta Powiatu W..