I OW 128/19

Dnia 14 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do złożenia wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie umieszczenia W. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] przez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do złożenia wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie umieszczenia W. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że W. H. zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...] w Gminie [...] woj. [...] od około 8 lat zamieszkuje u swojego syna S. H. w miejscowości [...] Gmina [...], woj. [...]. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformował Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o bezwzględnej konieczności umieszczenia W. H. bez jej zgody w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 z dnia 12 marca 2004 r. ustawy o pomocy społecznej. Jako podstawę podano podeszły wiek, stan zdrowia, niemożność samodzielnego funkcjonowania i wymóg całodobowej opieki. Ponadto Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przedłożył protokół z przeprowadzenia wizji lokalnej w miejscu zamieszkania W. H. z którego wynika, że dom, który osoba ta zamieszkuje jest w złym stanie technicznym. Dom jest drewniany, z licznymi dziurami, pokrycie popękane, stolarka nieszczelna, sufity spróchniałe, przewody kominowe popękane i nieszczelne, piece zlokalizowane blisko miejsc do spania, umieszczone na drewnianej, spróchniałej podłodze. Dołączono także oświadczenie W. H. o braku jej zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W oświadczeniu tym zamieszczono jej adres zameldowania, a nie stałego pobytu w miejscowości [...]. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zajął stanowisko, że skoro W. H. od 8 lat przebywa w miejscowości [...] gm. [...] u swojego syna i tam znajduje się jej centrum życiowe, to miejscem zamieszkania tej osoby - zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego - jest ta właśnie miejscowość. W tej sytuacji to gmina [...], jako właściwa ze względu na miejsce zamieszkania powinna podjąć czynności zmierzające do umieszczenia W. H. w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na powyższe pismo, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z dnia 13 maja 2019 r. zwrócił uwagę, że lokal, który w miejscowości [...] zajmuje W. H. – ze względu na zły stan techniczny - nie ma charakteru lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a jednocześnie w miejscu jej stałego zameldowania nie ma możliwości zamieszkania. W związku z tym jest ona osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a zatem stosownie do art. 101 ust. 2 tej ustawy właściwą miejscowo do udzielenia pomocy jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. Gmina [...]. Wnioskodawca wskazał ponadto, że w sprawie ustalono, iż dom w miejscowości [...] gm. [...] jest własnością syna W. H. – J. H., który nieruchomość tę otrzymał jako darowiznę od rodziców, przy czym W. H. przysługuje - jako darczyńcy - dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie do korzystania z dwóch izb od strony wschodniej domu mieszkalnego oraz z pomieszczeń gospodarczych według potrzeb uprawnionej, a także dożywotnie użytkowanie nieruchomości. Natomiast J. H. w dniu 12 marca 2019 r. złożył oświadczenie, że nie ma warunków mieszkalnych do przyjęcia matki – co jednak wobec odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – nie zostało zweryfikowane. Podsumowując, Wójt Gminy [...] wskazał, iż właściwym do podjęcia czynności w sprawie umieszczenia W. H. w domu pomocy i społecznej bez jej zgody jest Wójt Gminy [...]. Zdaniem wnioskodawcy W. H. nie ma bowiem statusu osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak twierdzi Wójt Gminy [...]. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy [...] wniósł o wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do złożenia wniosku do sądu powszechnego o umieszczenie W. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko dotyczące statusu osoby bezdomnej W. H.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie złożenia wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie umieszczenia W. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej u.p.s.). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy, w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Z przedstawionego przez organy stanu faktycznego wynika, że istotne w sprawie jest ustalenie, czy W. H. jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że W. H. zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości [...] w Gminie [...] woj. [...] natomiast od około 8 lat zamieszkuje w miejscowości [...] nr [...] Gmina [...], woj, wielkopolskie. Lokal, w którym mieszka W. H. jest w złym stanie technicznym. Budynek składa się w czterech pomieszczeń, jest drewniany, z licznymi dziurami, pokrycie popękane, stolarka nieszczelna, sufity spróchniałe, przewody kominowe popękane i nieszczelne, piece zlokalizowane blisko miejsc do spania, umieszczone na drewnianej, spróchniałej podłodze. Pomieszczenia w budynku są brudne, ciemne, pozastawiane łatwopalnymi i nieprzydatnymi rzeczami. W budynku jest tylko zimna woda, nie ma łazienki. Ze względu na trudne warunki mieszkaniowe, sytuację osobistą, podeszły wiek (84 lata), zły stan zdrowia i związaną z tym niemożność samodzielnego funkcjonowania W. H. wymaga całodobowej opieki. Nie wyraziła jednak zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Ponadto ustalono, że dzieci w/w nie zapewniają opieki matce (syn J. H. zamieszkujący w miejscowości [...] w gminie [...] oświadczył, że ze względu na złe warunki mieszkaniowe nie ma faktycznej możliwości zamieszkiwania matki pod tym adresem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy stan faktyczny nie wypełnia hipotezy normy prawnej zawartej art. 6 pkt 8 u.p.s. definiującej osobę bezdomną, w szczególności – wbrew twierdzeniom pozostającego w sporze organu Burmistrza Gminy [...] – nie sposób przyjąć, iż w sprawie zachodzi druga z sytuacji przewidziana w tym przepisie dotycząca osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym i posiadającej jednocześnie stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. O ile dopuszczalne jest bowiem stwierdzenie, że wobec oświadczenia złożonego przez syna W. H. o trudnych warunkach mieszkaniowych w lokalu położonym w miejscowości [...] w gminie [...] (adres zameldowania W. H.), nie ma ona możliwości zamieszkiwania w nim, to nie sposób jednak uznać, iż w sprawie spełniona jest druga z przesłanek, a mianowicie lokal, w którym obecnie przebywa W. H. nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Co prawda warunki bytowe panujące w przedmiotowym lokalu są bardzo złe i utrudniają prawidłowe funkcjonowanie szczególnie osobie w podeszłym wieku, lokal ten jednak - jak wynika z materiału dowodowego - służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych W. H.. Należy zatem stwierdzić, iż możliwość zamieszkiwania W. H. w tym w lokalu, mimo panujących w nim uciążliwości, nie pozwala – w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s. – uznać jej za osobę bezdomną. Brak jest więc podstaw do zastosowania w sprawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Skoro W. H. nie jest osobą bezdomną, to właściwość miejscową gminy należy ustalić w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. W sprawie bezsporne jest, że od ponad 8 lat W. H. przebywa w miejscowości [...] nr [...] Gmina [...], woj. [...] i nie wyraziła woli zmiany tego miejsca. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w odniesieniu do W. H. spełnia obecnie miejscowość [...] położona na terenie Gminy [...]. Biorąc pod uwagę powyższe uznać trzeba, iż na gruncie niniejszej sprawy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia sprawy W. H. jest Wójt Gminy [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.