I OW 131/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badanie psychologiczne M. W. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy do rozpoznania wniosków. Starosta [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosków Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] listopada 2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowanie na badanie psychologiczne M. W. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] grudnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] listopada 2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badanie psychologiczne M. W., legitymującego się nr PESEL [...]. We wnioskach jako adres zamieszkania wskazany został adres: [...], ul. [...] Wskazał że miejsce zamieszkania nie jest pojęciem równoznacznym z pojęciem miejsca zameldowania, a to właśnie na miejsce zameldowania na pobyt stały (wskazując przy tym adres: ul. [...],[...]) powoływał się Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., przekazując sprawę wg właściwości Staroście [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. na wskazany adres wysłane zostały zawiadomienia o wszczęciu ww. postępowań. Korespondencja została zwrócona w dniu [...] grudnia 2016 r. z adnotacją "adresat mieszka w B., nikt z mieszkańców nie podjął odbioru". Zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji Kierowców M. W. rzeczywiście nie był już zameldowany pod ww. adresem. Wobec powyższego w dniu [...] stycznia 2017 r. wystąpiono do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, o wskazanie adresu zameldowania stałego lub czasowego. Wobec braku odpowiedzi ponowiono wniosek w dniu [...] sierpnia 2017 r. W odpowiedzi wskazano, że M. W. z dniem [...] stycznia 2015 r. został wymeldowany z wyżej wymienionego adresu w [...], przy czym odnotowano "brak adnotacji o aktualnych adresach zameldowania na pobyt stały i czasowy". W dniu [...] grudnia 2017 r., w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Komendy Wojewódzkiej Policji w S. ustalono, że M. W. w dniu [...] sierpnia 2016 r., tj. w dniu kiedy popełnił wykroczenie, które spowodowało przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wskazał jako właściwy adres zamieszkania: ul. [...] w B. Działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "K.p.a.") organ wezwał M. W. do złożenia oświadczenia w przedmiocie określenia miejsca zamieszkania. Pismo zostało zaadresowane na adres ul. [...] w B. Przesyłka ta została dwukrotnie awizowana i nie podjęta w terminie. W kolejnym piśmie Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] listopada 2017 r. wskazano adres zameldowania na pobyt czasowy, ul. [...] w B. (data zameldowania [...] czerwca 2012 r.; data wymeldowania [...] lutego 2014 r.). Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] przekazał wg właściwości wnioski o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje i badanie psychologiczne Prezydentowi Miasta B. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta B. zwrotnie przekazał wnioski, wskazując w uzasadnieniu, że M. W. posiadał zameldowanie w miejscowości [...] do dnia [...] stycznia 2015 r., tj. po dacie wymeldowania z adresu [...]. Starosta [...] wskazał, że w jego ocenie miejscem zamieszkania (co wyraźnie należy odróżnić od miejsca zameldowania) M. W. jest B. Przede wszystkim w dniu [...] sierpnia 2016 r. (czyli ponad 19 miesięcy po dacie wymeldowania) M. W. wskazał jako właściwy adres zamieszkania: ul. [...] w B. Po drugie, z oświadczenia członków rodziny wynika, że zamieszkuje on w B. (próba doręczenia w grudniu 2016 r.). Okoliczności te wskazują, zdaniem organu, że M. W. przebywa w B. z zamiarem stałego pobytu, a co najmniej B. jest jego ostatnim znanym miejscem zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta B. wyjasnił, że działając na podstawie art. 50 K.p.a. wezwał M. W. celem złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania. Korespondencja w przedmiotowej sprawie, skierowana za pośrednictwem operatora pocztowego na adres wskazany w piśmie Starosty [...] tj. w B. przy ul. [...], pomimo dwukrotnego awizowania nie została odebrana i następnie zwrócona nadawcy z adnotacją "adresata nie zastano". Ponadto w związku z zawartą w piśmie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. informacją, że M. W. był zameldowany czasowo w B. przy ul. [...], w dniu [...] lutego 2018 r. za pośrednictwem pracownika Urzędu Miasta B. ponownie wysłano wezwanie na ww. adres celem złożenia przez kierowcę oświadczenia o miejscu zamieszkania. Przedmiotowa korespondencja skierowana została odebrana przez sąsiada, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Następnie ww. pismo w dniu [...] lutego 2018r. zostało oddane do Urzędu przez sąsiada P. J. z adnotacją o następującej treści: "Jako sąsiad przyjąłem pismo przekazałem zamieszkującemu pod adresem [...]. Sąsiad najwyraźniej stwierdził, że to nie on, bo list znalazłem tego samego dnia, przypięty do tablicy ogłoszeń na klatce schodowej. Jako podpisany na pokwitowaniu, zwracam pismo". Wezwanie ponownie wysłano na adres w B. ul. [...], za pośrednictwem operatora pocztowego. Pomimo dwukrotnego awizowania nie zostało ono odebrane i następnie zwrócone z adnotacją "adresata nie zastano". Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu Miasta B. ustalono, że M. W. nie jest mieszkańcem miasta B. W dniu [...] lutego 2014r. złożył on wniosek o wymeldowanie z adresu zamieszkania na pobyt czasowy w B. przy ul. [...]. Na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową. Powyższe wskazuje, że M. W. nie umiejscowił swojego centrum życiowego w B., ponieważ osobiście wymeldował się z adresu zameldowania na pobyt czasowy (i nie zgłaszał kolejnego). A zatem nie wystąpiły łącznie dwa elementy tj. fakt przebywania oraz zamiar stałego pobytu. Podkreślił, że we wnioskach Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] listopada 2016r. wskazano miejsce zamieszkania M. W. w miejscowości [...] ul. [...]. Natomiast zgodnie z obowiązującym § 7 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012r. Nr 87 poz, 488) "Komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy W ocenie organu powyższe potwierdza, że pomimo posiadania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wiedzy o wskazaniu przez M. W. w dniu ostatniego z wymienionych we wnioskach o skierowania wykroczeń tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r. adresu zamieszkania na terenie miasta B., ww. uznał się za organ właściwy w sprawie wystąpienia z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zatem Starostę [...] uznał również za organ właściwy w sprawie wydawania prawa jazdy. Podkreślił ponadto, że zarówno korespondencja kierowana przez Starostę [...] w grudniu 2017r. oraz korespondencja Prezydenta Miasta B. wysyłana w styczniu i lutym 2018r. na adresy w B., nie była odbierana przez adresata. Natomiast adres w [...] ul. [...], jest ostatnim potwierdzonym adresem M. W., który także wskazuje Komendant Wojewódzki Policji w S. Podsumowując Prezydent Miasta B. stwierdził, że M. W. nie mieszka pod adresami w B. tj. ul. [...] i ul. [...] i nikt też z domowników pod tymi adresami nie podjął doręczanej korespondencji. W jego ocenie powyższe potwierdza, że M. W. na terenie miasta B. przebywa okolicznościowo, a nie zamieszkuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, a także spór o właściwość, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia organu właściwego do skierowania M. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Stosownie do art. 99 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 20011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 3 ilt b wyżej wskazanej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przepisy powyższe przyznają ogólne kompetencje dla starosty w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i na badania psychologiczne. Nie wskazują natomiast sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty do rozpatrzenia sprawy. W celu ustalenia właściwości miejscowej zastosowanie znajdą zatem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego ich miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla określenia właściwości organów nie mają przy tym znaczenia inne okoliczności, takie jak adres podany przez stronę dla doręczeń, czy określenie organu właściwego przez jednostkę inicjującą postępowanie administracyjne (w ninijszej sprawie - Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.). Przyjmuje się, że kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania, a nie zameldowania strony. Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OW 8/17, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zwrócić należy uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W tym zakresie zatem odnieść się należy, do regulacji zawratych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie ulega wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy nie można ustalić miejsca zamieszkania M. W., jednak możliwe jest ustalenie ostatniego miejsca pobytu strony. Miejscem pobytu strony jest miejscowość, w której ta osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu. Krótka nieobecnośc nie wpływa na zmianę miejsca pobytu, natomiast krótka obecność może być wystarczająca do określenia danej miejscowości jako miejsca pobytu (M. Jędrzejewska [w:] komentarz do k.p.c., 1989, s 94). Jak wynika z akt sprawy, co jest bezsporne między organami, w dniu popełnienia wykroczenia tj. w dniu [...] sieprnia 2016 r. M. W. jako adres zamieszkania wskazał B., ul. [...]. Co prawda w aktach sprawy znajduje się przesyłka skierowana na wyżej wskazany adres, która nie została przez stronę podjęta w terminie, okoliczność ta jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że M. W. pod wskazanym przez siebie adresem nie przebywa. Świadczy jedynie, że adresat nie odebrał wysłanej do niego przesyłki w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia o mozliwości odbioru przesyłki. Okoliczność zamieszkiwania przez M. W. w B. potwierdziła także rodzina M. W. Zwrócić ponadto należy uwagę, że również w okresie poprzedzającym popełnienie wykroczenia, które skutkowało wystąpieniem przez Komendatnta Wojewódzkiego Policji w S. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badanie psychologiczne, M. W. zamieszkiwał w B. pod adresem ul. [...]. Konkludując, stwierdzić należy, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta B. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.