I OW 132/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Burmistrz [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...], w przedmiocie skierowania M.P. do domu pomocy społecznej i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 23 stycznia 2018 r. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., dalej jako "MOPS", do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., dalej jako "OPS", wpłynął wniosek o skompletowanie dokumentów odnośnie skierowania do domu pomocy społecznej, dalej jako "DPS", M.P. wraz z kompletem druków. W piśmie przewodnim do przesłanych dokumentów zawarta była prośba o wypełnienie oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego część I z M.P. celem umieszczenia w DPS. Pracownik socjalny udał się w dniu 2 lutego 2018 r. do miejsca pobytu w/w tj. placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom starszym, niepełnosprawnym i przewlekle chorym "A." w Z. ul. [...]. M.P. została przyjęta do powyższej placówki w dniu 26 listopada 2017 r. Uprzednio tj. 9 listopada 2018 r. trafiła na izbę przyjęć do szpitala w L. W wyniku ogólnego stanu zdrowia wymagającego opieki kobietę umieszczono w placówce w Z. Pobyt w Z. ma jednak charakter czasowy, gdyż związany był z doraźną potrzebą zapewnienia pomocy w okresie oczekiwania na decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wskazano, że M.P. jest zameldowana w L. ul. [...], tam zamieszkiwała do chwili wypadku, a swój wniosek o skierowanie do DPS zaadresowała do MOPS w L. Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. wywiad i dokumentacja w sprawie M.P. przekazana została do MOPS. W dniu 21 maja 2018 r. do OPS wpłynęło zawiadomienie MOPS o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku M.P. o skierowanie do DPS wraz z dokumentami, stanowiącymi załączniki do wniosku. Burmistrz Z. powołał się na art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Następnie wskazał, że pobyt M.P. w placówce w Z. jest wynikiem splotu okoliczności od niej niezależnych oraz sytuacji zdrowotnej wymagającej skorzystania z doraźnej pomocy, której osoby bliskie nie były jej w stanie świadczyć w wystarczającym wymiarze. W ocenie organu pobyt M.P. w Z. ma z założenia charakter przejściowy i na pewno nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu w tym mieście. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on organem właściwym w niniejszej sprawie. Burmistrz nadmienił także, że M.P. została umieszczona w Z. na zasadach komercyjnych przez swoich najbliższych członków rodziny, na czas postępowania prowadzonego przez MOPS. Z uwagi na powyższe Organ wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta [...] wniósł o wskazanie, że w niniejszej sprawie właściwy jest Wójt Gminy [...], zgodnie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, ustalonym w myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. W ocenie Prezydenta [...] w chwili obecnej M.P. zamieszkuje w placówce opieki całodobowej "A" w Z., gdzie korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego i tam koncentruje swoje sprawy życiowe. Organ zwrócił uwagę na przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia. Następnie wskazał, że pobyt wnioskodawczyni w Z. nie ma charakteru krótkotrwałego i nosi znamiona zamieszkiwania. Wskazał, że zainteresowana nie oświadczyła, że pobyt z Z. jest chwilową zmianą miejsca pobytu w związku z czym istnieją podstawy do zmiany ośrodka właściwego do realizacji wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż zainteresowana wskutek konkretnych okoliczności faktycznych zmuszona została do zmiany miejsca pobytu. Obecnie przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom starszym, niepełnosprawnym i przewlekle chorym "A." w Gminie Z. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazła niezbędną pomoc i opiekę. Gmina Z. stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw M.P., a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.P. o umieszczenie w DPS jest Wójt Gminy Z. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia