I OW 139/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA del. Krzysztof Dziedzic Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania J.Z. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przez ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania J.Z. (zwanej dalej wnioskodawczynią) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że w sprawach świadczeń rodzinnych, w tym zwrotu świadczeń nienależnie pobranych (w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 23 a ust. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.), właściwy jest wojewoda. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie (art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.), z tym zastrzeżeniem, że skutek właściwy dla decyzji wojewody ma też decyzja marszałka województwa wydana w postępowaniu wszczętym przed dniem 1 stycznia 2018 r., co wynika z art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428; zwanej dalej ustawą z 7 lipca 2017 r.). Wbrew stanowisku Ministra wyrażonemu w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. zwracającym Kolegium odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. uzasadniający właściwość instancyjną samorządowego kolegium odwoławczego. Sprawa w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest bowiem sprawą wszczynaną na wniosek, lecz z urzędu, i nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na wniosek Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. odwołanie składa się do organu wyższego stopnia, a takim organem w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba ze ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Nie jest zasadny argument Kolegium odwołujący się do obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r. brzmienia art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż decyzja Marszałka Województwa [...] wydana została w dniu [...] listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie tego przepisu. Nadto, art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno w poprzednim, jak i obecnym brzmieniu w ogóle nie określa organu wyższego stopnia do załatwiania tego rodzaju spraw. W konsekwencji, jeśli zgodnie z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym została wydana decyzja przez marszałka województwa, to odwołanie powinien rozpoznać rgan wyższego stopnia wskazany w przepisach ogólnych, tj. samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Odnosząc się zaś do przepisów przejściowych Minister zauważył, że w art. 23 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2017 r. mowa jest o kontynuowaniu przez wojewodę postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r. W przedmiotowej sprawie decyzja Marszałka Województwa [...], wydana przed tym dniem, zakończyła postępowanie w pierwszej instancji. Poza tym decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją wcześniejszego postępowania w sprawie przyznania tych świadczeń na wniosek strony, oba rodzaje decyzji są ze sobą ściśle powiązane. Końcowo Minister na poparcie prezentowanego stanowiska odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie istotnie powstał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Rozstrzygając ten spór w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że zgodnie z ogólną zasadą zawartą w art. 127 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Art. 17 k.p.a. określa zaś organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wymienionych w tym przepisie organów. W sprawie w której doszło do powstania sporu kompetencyjnego jej przedmiotem jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Postępowanie w pierwszej instancji zakończyło się wydaniem w dniu [...] listopada 2017 r. przez właściwego marszałka województwa decyzji, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do tego organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a., w świetle której takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Także w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. brak jest regulacji pozwalającej na określenie innego niż samorządowe kolegium odwoławcze organu wyższego stopnia. Takiej regulacji nie można upatrywać w treści art. 23 ust. 1 tej ustawy. Według tego przepisu postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę, a dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W przepisie tym jest mowa o "postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych", a zatem również w sprawie o ustalenie i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na wniosek, że w niniejszej sprawie przedmiotowe postępowanie zostało zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji przed dniem 1 stycznia 2018 r., a Marszałek Województwa [...] nadał bieg odwołaniu złożonemu przez wnioskodawczynię przedstawiając akty sprawy wraz z odwołaniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Brak podstaw do upatrywania właściwości innego organu odwoławczego w przepisie art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści tego przepisu wojewoda (począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. w miejsce marszałka województwa) ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednakże również i ten przepis nie określa organu wyższego stopnia do załatwiania spraw tego rodzaju. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.