I OW 144/19

Dnia 20 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą G. a Burmistrzem G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. S. o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w Z. postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Starosta G. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Starostą G. a Burmistrzem G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w Z. W uzasadnieniu pisma Starosta G. wskazał, że w dniu 26 listopada A. S. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek w imieniu swoim oraz małoletniej córki o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w Z., będącego jednostką organizacyjną Gminy G. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. przekazał ten wniosek do Starostwa Powiatowego w G., wskazując jako podstawę prawną art. 19 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Starosta G. w uzasadnieniu pisma stwierdził, że art. 19 określa ogólny zakres przedmiotowy zadań własnych powiatu w ramach pomocy społecznej, wśród których ustawodawca wskazał m.in. prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W świetle obowiązującego prawa nie każdy powiat zobowiązany jest do samodzielnego prowadzenia takich jednostek interwencyjnych. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i w dniu jego przekazania przez Ośrodek Pomocy Społecznej do Starosty G., Powiat G. nie prowadził ośrodka wsparcia w postaci domu dla matek z małoletnimi dziećmi. Realizacja zadania własnego z zakresu pomocy społecznej w tym przedmiocie nie została również zlecona organizacji pozarządowej na podstawie umowy ze względu na ograniczenia finansowe Powiatu G. Sytuacja faktyczna Powiatu G. powinna zostać uwzględniona przez organ przekazujący na dzień przekazania wniosku. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia 26 listopada 2018 r. był skierowany do właściwego organu, tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, ośrodek kompletuje dokumenty i w terminie 14 dni przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu. Z dyspozycji cytowanego przepisu wynika, że właściwy organ nie powinien – jak to miało miejsce w tej sprawie – przekazać wniosku do starosty najbliższego powiatu, ale starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom. Zgodnie z ust. 4 tego paragrafu, w przypadku braku miejsca w powiecie, o którym mowa w ust. 2, ośrodek, w porozumieniu z osobą ubiegającą się o skierowaniu do domu, poszukuje miejsca w domu w innym powiecie. Organ właściwy w sprawie nie podjął czynności, które ciążą na nim z mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia, tj. nie skompletował dokumentów, o których mowa w ust. 3, nie ustalił najbliższego powiatu prowadzącego dom, względnie nie wydał opinii, o której mowa w ust. 7 o możliwości zapewnienia tej osobie pomocy w innej formie. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. organ przekazał wniosek do rozpatrzenia Staroście G., co był działaniem nieuprawnionym. Zdaniem organu, istotne jest również brzmienie art. 101 ust. 1 oraz 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści uzasadnienia pisma z 6 grudnia 2018 r. wynika, że wnioskodawczyni może być uznana za osobę bezdomną, ale okoliczność tę jest zobowiązany wyjaśnić Ośrodek Pomocy Społecznej w G. Wnioskodawczyni nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego, nie ma możliwości zamieszkania u rodziny oraz przebywa aktualnie w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w miejscowości Z. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż taki pobyt, ze swej interwencyjnej istoty, ma charakter tymczasowy. W ocenie Starosty G., zarówno miejscem zamieszkania ( w razie oceny, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną), jak i ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały, były G., wobec czego to Burmistrz G., jako organ wykonawczy Gminy G., której jednostką organizacyjną jest Ośrodek Pomocy Społecznej w G., będzie organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wyjaśnił, że A. S. wraz z córką opuściła Dom dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w Z. i wynajęła mieszkanie w G., objęta jest wsparciem asystenta rodziny i poprawnie funkcjonuje. Dochód własny rodziny wynosi zasiłek rodzinny 95 zł, zasiłek pielęgnacyjny 184 zł oraz świadczenie wychowawcze, łącznie 779, 42 zł. W dniu 14 lipca 2019 r. A. S. wycofała wniosek z dnia 26 listopada 2018 r. w sprawie skierowania do Domu Samotnych Matek w Z., w związku z tym bezzasadne jest rozpatrywanie powyższej sprawy. W odpowiedzi na to pismo Starosta G. podtrzymał wniosek o rozstrzygnięcie sporu. Organ wskazał, że w obrocie pozostaje przekazanie sprawy do Starosty G. z dnia 4 grudnia 2018 r. Co więcej, z uwagi na cofnięcie wniosku A. S. w dniu 24 lipca 2019 r. może okazać się, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniać będzie jego umorzenie decyzją wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. Rozpatrzenie wniosku pozostaje w kompetencji ustawowej organu właściwego, wobec czego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pozostaje uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ustawa o pomocy społecznej konkretyzuje kompetencje organów i dzieli zadania z zakresu pomocy pomiędzy organy wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 19 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem własnym powiatu. Z przepisu tego wynika zatem bezsprzecznie, że w ramach nałożonego na powiat obowiązku związanego z opieką nad rodziną i dzieckiem, powiat został zobowiązany do prowadzenia domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Tryb kierowania i przyjmowania do domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r., nr 4 poz. 418). Zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Ośrodek kompletuje potrzebne dokumenty i w terminie 14 dni przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (pkt 2). Tym samym § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia określają właściwość dwóch organów: 1) ośrodka pomocy społecznej do przyjęcia wniosku o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, 2) starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom do wydania decyzji o skierowaniu do domu. Treść § 4 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do właściwości organu wydającego decyzję o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Kompetentnym do wydania takiego rozstrzygnięcia jest starosta najbliższego powiatu prowadzącego dom. Wniosek ten znajduje odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu, w której wskazuje się, że skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, opublikowano: lex/el). W niniejszej sprawie w chwili składania wniosku A. S. przebywała wraz z dzieckiem w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [..] w Z. Powodem zgłoszenia się wnioskodawczyni do Domu Samotnych Matek był brak środków do życia i prawa do lokalu mieszkalnego. Stosownie do powołanego wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 marca 2005 r., A. S. skierowała wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., będącego jednostką organizacyjną Gminy G. Ośrodek ten był właściwy wyłącznie do przyjęcia wniosku, skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. przekazał Staroście G. wniosek do załatwienia z powołaniem się na art. 19 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej. Spór o właściwość jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy, w jakiej spór ten zaistniał (postanowienie NSA z 14 marca 2008 r., I OW 1/08), co oznacza, iż nie może być pomiędzy nimi rozbieżności w tym zakresie. Ustalenie wykładni przepisów prawa na gruncie konkretnej sprawy wszczętej danym wnioskiem, czy wyjaśnienie stanu faktycznego nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu (porównaj: postanowienia NSA z dn. 4.11.2014 r. sygn. akt II OW 105/14; z dn. 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08, z dn. 17 grudnia 2015 sygn. akt II OW 121/15). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organy będące w sporze. Treść § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 marca 2005 r. nie pozostawia wątpliwości, że Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zobowiązany był do przekazania wniosku staroście najbliższego powiatu prowadzącego dom dla samotnych matek z małoletnimi dziećmi. Zakres ustaleń faktycznych tego organu powinien zatem obejmować wyjaśnienie, który – najbliższy – powiat prowadzi dom dla samotnych matek. Tej okoliczności organ jednak nie ustalił, bowiem Powiat G., do którego przekazano wniosek, nie prowadzi ośrodka wsparcia w postaci domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, na co zwrócił uwagę Starosta G. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Starosta G. nie jest zatem organem, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia, a zatem organem, do którego Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zobowiązany był przekazać wniosek do jego załatwienia poprzez wydanie decyzji w przedmiocie skierowania do domu dla samotnych matek. Rozstrzygnięcie sporu nie jest zatem możliwe, bowiem z okoliczności sprawy wynika, że ani Starosta G., ani Burmistrz G. nie są organami właściwymi do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli występujące w sporze organy nie są właściwe w sprawie administracyjnej objętej sporem, to wniosek podlega oddaleniu. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniach z dnia 8 maja 2008 r., sygn. I OW 11/08 oraz z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 137/08, przyjmując za podstawę orzeczenia art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i z art. 64 § 3 p.p.s.a. Jeżeli żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (post. NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. II OW 12/06, post. NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 137/08). Na marginesie wskazać należy, że okoliczność wycofania wniosku przez A. S. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość, bowiem mimo zmiany okoliczności faktycznych dotyczących wnioskodawczyni (wnioskodawczyni wynajęła mieszkanie w G.), aktualna pozostaje właściwość organu do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.