I OW 147/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy M. a Wójtem Gminy T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy T. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z 17 września 2021 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy M., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej ppsa, wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy M. a Wójtem Gminy T. w sprawie rozpatrzenia wniosku W. W. z 6 sierpnia 2021 r. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 sierpnia 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynął wniosek W. W. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wniosek został złożony wraz z pismem przewodnim Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w T. W uzasadnieniu wniosku W. W. wskazał, że jest osobą dorosłą (ur. [...] lipca 1998 r.), przebywa w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w T. w związku z kontynuacją nauki. Po opuszczeniu ww. Placówki, W. W. chciałby zamieszkać w Domu Pomocy Społecznej w Z. (powiat o., województwo [...]). Strona leczy się w poradni [...]. Jak wynika z pisma przewodniego Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej, W. W. nie chce powrócić do domu rodzinnego. Do wniosku dołączono zaświadczenie o zameldowaniu W. W. na pobyt czasowy do 31 stycznia 2023 r. pod adresem ul. [...] T. Po ustaleniu powyższych okoliczności, na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.), które stanowią, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie - podanie W. W. zostało przekazane do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 30 sierpnia 2021 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T., zwrócił Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w M. wniosek z 2 sierpnia 2021 r., informując, że nie jest właściwy w sprawie i wskazując jako właściwy - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. W ocenie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o właściwości miejscowej przesądza okoliczność, że ostatni stały meldunek W. W. był w miejscowości B., Gmina M., w której mieszkał będąc przy rodzicach biologicznych. W ocenie wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęcia miejsca zamieszkania, zastosowanie znajdują przepisy kodeksu cywilnego. Wedle art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazać należy, że miejscem zamieszkania W. W. jest miejscowość T. W miejscowości T. znajduje się Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza, w której strona przebywa od [...] października 2015 r. (jak wynika ze skierowania z [...] września 2015 r.). Strona przebywa w ww. placówce mimo osiągnięcia pełnoletniości, a to z uwagi na podjęcie nauki w Szkole Policealnej w O. Strona nie utrzymuje kontaktu z rodzicami. Jak wynika, z postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. (sygn. akt [...]), postanowienie o umieszczeniu Strony w placówce opiekuńczo - wychowawczej zapadło [...] września 1999 r. Stan braku więzi z rodziną ma charakter trwały. W. W. utrzymuje jedynie relację z siostrą zamieszkałą w K. Nie ma zainteresowania stroną ze strony rodziców. W. W. chce aby umieścić go w domu pomocy społecznej w powiecie o.- w miejscowości Z. Takie cele zostały także wskazane w Indywidualnym Programie Usamodzielnienia się W. W. Zgodnie z powołanym dokumentem miejscem osiedlenia się dziecka i zamieszkania po usamodzielnieniu się będzie powiat o., gmina T. Wedle miejsca zamieszkania w T., strona wystąpiła do ZUS o przyznanie renty socjalnej, czy dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, tam W. W. podejmuje leczenie podstawowe i specjalistyczne ([...] w T., [...] w L.), tam też się uczy. Także swoją przyszłość strona łączy z tamtą okolicą. W. W. nie chce wracać do rodziców, boi się, że mógłby zostać wykorzystany finansowo - chce aby umieszczono go w domu pomocy społecznej w powiecie o. tj. blisko Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej. Również o stopniu niepełnosprawności Strony orzekał Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. W. W. został zameldowany na pobyt czasowy pod adresem ul. [...] T. dnia [...] stycznia 2020 r. Meldunek nastąpił już po uzyskaniu pełnoletniości przez Stronę. Meldunek czasowy nie nastąpił ani po przyjęciu do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej ani po uzyskaniu pełnoletniości, tylko w styczniu 2021 r., kiedy W. W. był dorosły i świadomy swoich wyborów. W. W. swoje centrum życiowe koncentruje w T. Okoliczności sprawiły, że W. W. został umieszczony w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Placówki tej Strona nie opuściła wraz z uzyskaniem pełnoletniości. Strona pozostała w placówce kontynuując naukę. Z uwagi na stan zdrowia i brak relacji z rodzicami, W. W. chce pozostać w okolicach, w których wychowywał się przez ostatnie lata. W tych okolicznościach należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania W. W. jest T., gdyż to w tej miejscowości koncentruje się obecnie jego cała aktywność życiowa. W ocenie wnioskującego, w niniejszym przypadku nie miała żadnego znaczenia kwestia zameldowania W. W. na pobyt stały w Gminie M. Jedynie w wypadku gdyby W. W. uznać za osobę bezdomną, powyższa reguła znalazłaby zastosowanie na zasadzie art. 101 ust. 2 (zgodnie z ww. przepisem właściwa do rozpatrzenia sprawy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby bezdomnej). W. W. nie może być uznany za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.) jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Lokal w placówce opiekuńczo-wychowawczej, który zajmuje obecnie W. W., służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym) - postanowienie NSA z 24 października 2013 r. OW 157/13. Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy M., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Wójta Gminy T. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z miejscem zamieszkania i zameldowania W. W. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo przewodnie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., przekazujące wniosek W. W. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, jako zawierające stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. co do właściwości miejscowej organu w przedmiotowej sprawie. We wskazanym piśmie przewodnim stwierdzone zostało, że fakt zameldowania W. W. na pobyt czasowy w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nie ma w sprawie znaczenia gdyż placówki tej nie można uznać za miejsce stałego pobytu. Natomiast ostatnim stałym meldunkiem W. W. była miejscowość B., Gmina M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy M. a Wójtem Gminy T., bowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku W. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. We wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako przedmiot sprawy, wskazano udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W istocie natomiast spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do wydania decyzji o skierowaniu wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", to w tym zakresie konieczne jest odwołanie się do art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym utrwalił się natomiast pogląd, w myśl którego na prawną konstrukcję zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez "zamiar" w szczególności należy zaś rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznać należy, że miejscem zamieszkania W. W. jest Gmina T. Jak wynika z akt sprawy Strona przebywa w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w T. od [...] października 2015 r. oraz podjęła naukę w Szkole Policealnej w O. W. W. wyraził również chęć zamieszkania w domu pomocy społecznej w Z. Oznacza to, że centrum życiowej działalności W. W. jest powiat o., na terenie którego znajdują się wszystkie te miejscowości. Natomiast z miejscem ostatniego zameldowania na stałe, tj. Gminą M. nie łączą W. W. żadne więzi, a kontakt z rodzicami jest sporadyczny. W związku z powyższym, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy T., jako organ właściwy dla aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 64 § 3, art. 15 § 2 w zw. z art. 4 i art. 193 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.