I OW 150/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. K. o skierowanie do domu samotnej matki postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie Wójt Gminy Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. K. z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie skierowania jej w domu samotnej matki. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z. K. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2015 r. - za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. - zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o umieszczenie jej w domu samotnej matki bądź w innym odpowiednim ośrodku. Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej w skrócie: GOPS) w M. przekazał wniosek Z. K. do GOPS w Z., stwierdzając, że Z. K. zameldowana jest na pobyt stały w P. gm. Z., a u swego wujostwa w M. [...] przebywa tylko czasowo. Oznacza to, że GOPS w M. nie jest ośrodkiem właściwym miejscowo do rozpatrzenia jej wniosku. Kierownik GOPS w Z. nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W związku z tym, działając z upoważnienia Wójta Gminy Z., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazał przy tym, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez GOPS w M. wynika, iż Z. K. rzeczywiście ma "meldunek stały" w miejscowości P., gmina Z., ale od pewnego czasu faktycznie mieszka w M. przy ul. [...]. Dlatego też oraz mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), miejscowo właściwym w niniejszej sprawie powinien być GOPS w M. a nie GOPS w Z. Z. K. faktycznie bowiem zamieszkuje w M. i tam aktualnie skoncentrowane są jej interesy życiowe. Zatem miejscowość ta jest aktualnym jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Dodać należy, że z części VI wywiadu środowiskowego wynika również, iż Z. K. nie może wrócić do miejsca zameldowania z uwagi na skomplikowaną sytuację rodzinną. Skoro bezsporny jest fakt zamieszkiwania i prowadzenia przez Z. K. aktywności życiowej w M., to samo jej zameldowanie na pobyt stały w P. nie może być bezwzględną przesłanką do uznania Gminy Z. jako gminy właściwej do rozpatrzenia sprawy. Ponadto Z. K. otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zasiłek stały, co świadczy o tym, że już na etapie ustalania właściwości miejscowej do przyznania takiego świadczenia organ nie kwestionował właściwości Gminy M. w sprawie Z. K. Nie jest dopuszczalne, aby w tej samej sytuacji i w stosunku do tej samej osoby stosować różne kryteria ustalania właściwości miejscowej organu. W odpowiedzi na powyższy wniosek GOPS w M. poinformował, że Z. K. od 2014 r. faktycznie zamieszkuje u swego wujostwa w M., ale nie zamierza tam przebywać na stałe. Wujostwo tylko tymczasowo udzieliło jej schronienia ze względu na trudną sytuację w jej domu rodzinnym. Obecnie Z. K. jest w ciąży. Jej wuj nie wyraża zgody, by nadal u nich mieszkała, gdyż sami mają trudną sytuację mieszkaniową i finansową. Nie ma u nich warunków, by zamieszkiwała tam wraz z małym dzieckiem. Z. K. otrzymuje zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny z GOPS w M. Organ wyjaśnił, że ze względu na dobro Z. K., to jest aby po odbiór świadczenia nie musiała ona jeździć do GOPS w Z. oraz ze względu na to, że świadczenie w całości finansowane jest z budżetu państwa, GOPS w M. przyznał i wypłaca jej zasiłek stały. Jeżeli Z. K. na stałe jest zameldowana na terenie gminy Z., a w M. przebywa bez zamiaru stałego pobytu, to zasadnym było przekazanie przez GOPS w M. wniosku do GOPS w Z. celem umieszczenia strony w domu samotnej matki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Wójtem Gminy M., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Z. K. o skierowanie jej do domu samotnej matki. Prowadzenie i umieszczenie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest formą pomocy społecznej przewidzianą w ustawie o pomocy społecznej (art. 51). W ustawie tej należy zatem szukać wskazań do ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. K. Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Z. K. zameldowana jest na pobyt stały w P., gmina Z. Niesporne również jest, że wymieniona nie przebywa jednak w powyższej miejscowości oraz że z uwagi na swoją sytuację rodziną nie ma zamiaru ani możliwości tam powrotu. Z matką i ojczymem nie utrzymuje od dłuższego czasu żadnych kontaktów. Jej ojczym pozbawiony jest zresztą praw rodzicielskich a matka ma ograniczone prawa rodzicielskie. Z. K. od 2014 r. przebywa w M., zamieszkując ze swym wujem i ciotką w ich domu. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że miejscem aktualnego pobytu Z. K. jest M. oraz że w miejscowości tej obecnie skoncentrowana jest aktywność życiowa strony. Wnioskodawczyni przebywa bowiem w M. i takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanej miejscowości aktualnego ośrodka jej osobistych interesów. W przypadku Z. K. M. spełnia zatem przesłanki miejsca jej zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Ponadto należy mieć na uwadze, że w M. Z. K. pobiera zasiłek stały i do tamtejszego organu złożyła wniosek o umieszczenie w domu samotnej matki, co również wskazuje na to, że centrum jej aktywności życiowej koncentruje się we wskazanej miejscowości. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadne należy uznać stanowisko wnioskującego organu, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy o skierowanie Z. K. do domu samotnej matki jest Wójt Gminy M. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.