I OW 157/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku P. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy w sprawie We wniosku z dnia 25 czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta P. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta L. w sprawie rozpoznania wniosku P. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej. We wniosku wskazano, że w dniu [...] czerwca 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynęło zawiadomienie Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przekazaniu - zgodnie z właściwością miejscową - wniosku P. N. z dnia [...] stycznia 2013 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu stanowiska podkreślono, że ponieważ obecnie miejscem zamieszkania zainteresowanego jest Dom Pomocy Społecznej "Z. w R. (Gmina P.) to – zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej - właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest organ gminy, w której zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenie. Wnioskodawca zwracał uwagę, iż P. N. wprawdzie faktycznie ostatnio przebywa w Gminie P., ale jest on zameldowany na pobyt czasowy w L. przy ul. M. a ostatni stały meldunek posiadał również w Gminie L. w miejscowości R.). Podkreślano, że w Ośrodku "Z." zainteresowany przebywa od [...] maja 2012 r. bo wcześniej, to jest w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] maja 2012 r., rodzina umieściła go w D. Ośrodku Pielęgnacyjno-Rehabilitacyjnym "N." w C. Zdaniem wnioskodawcy, nie można było zatem utożsamiać czasowego pobytu w placówce, zapewniające całodobową opiekę ze względu na stan zdrowia, z faktycznym miejscem zamieszkania. Pobyt P. N. w DPS w R. nie pozbawił go więc, istniejącego dotąd zameldowania w L. przy ul. M. Organ wnioskujący podkreślał przy tym, że powyższa placówka ma charakter niepubliczny i przyjmuje osoby na warunkach komercyjnych. Pobyt więc P. N. w tym Ośrodku był opłacany na podstawie umowy cywilnoprawnej, przez jego rodzinę. Skoro zatem, Prezydent Miasta L. twierdził, że zainteresowany nie ma innego miejsca, do którego mógłby powrócić (nie ma tytułu prawnego do innego lokalu), to w takiej sytuacji - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – P. N., wg organu wnioskującego, posiadał status osoby bezdomnej - w rozumieniu art. 6 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy. Wobec więc powyższego, właściwą miejscowo do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, była gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały, czyli (w dalszym ciągu) Gmina wiejska L. Akcentowano też, iż P. N. nie wskazał w przedmiotowym wniosku, że prosi o wydanie skierowania na pobyt w Domu Pomocy Społecznej "Z." w R. Wyraził on jedynie wolę zapewnienie całodobowej opieki w formie pobytu w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny, twierdzenie, że zainteresowany właśnie z R. i gminą P. wiąże swoje "centrum życiowe" i "deklaracje stałego pobytu" było, zdaniem wnioskodawcy, nadinterpretacją woli osoby wnioskującej. Fakt przebywania jej w tej placówce wynikał – jak podkreślano - tylko i włącznie z działań podejmowanych przez rodzinę podopiecznego, aby zapewnić mu specjalistyczną opiekę, której wymaga, a której już rodzina nie była wstanie świadczyć w miejscu zamieszkania (protokół z przesłuchania świadka P. G.). Wskazując zatem na treść art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość w której dana osoba przebywa, z zamiarem stałego zamieszkiwania, wnioskodawca akcentował, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z tych powodów, choć pierwsza przesłanka, zewnętrzna została w tym przypadku spełniona, to jednak druga przesłanka, wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu nie została wyczerpana. W konkluzji zatem organ wnioskujący wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta L. wnosił o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Burmistrza Miasta P. W uzasadnieniu swego stanowiska, uczestnik postępowania zwracał uwagę, że P. N. posiadał na terenie L. przy ul. M. jedynie zameldowanie na pobyt czasowy a do lokalu tego nie miał tytułu prawnego. Mieszkanie to opuścił przez kilku laty a należy ono do jego ciotki. Podkreślano też, że w dacie składania wniosku, P. N. nie zamieszkiwał ani w w/w lokalu, ani w R. przy ul. M., gdzie jest zameldowany na pobyt stały. We wcześniejszym okresie, zainteresowany zamieszkiwał w Z. przy ul. O. [...], w domu, którego był współwłaścicielem, ale dom ten w 2009 r. został sprzedany. Od dnia zaś [...] maja 2012 r. P. N. przebywa w Domu Pomocy Społecznej " Z." w R., gdzie został umieszczony na podstawie umowy komercyjnej ( nie był kierowany przez żaden organ pomocy społecznej). Wniosek o przyjęcie do tej placówki zainteresowany złożył w styczniu 2013 r. Od ponad pół roku, w tej placówce znajduje się jego centrum życiowe, w niej nadal przebywa i zamierza pozostać W tej sytuacji, wskazując na treść art. 25 k.c. i art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Z 2005r. Nr 31 poz166 z późniejszymi zmianami) oraz art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do placówki, uczestnik wnosił o wskazanie - jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. N. - Burmistrza Miasta P. Zdaniem uczestnika postępowania, pokój w domu pomocy społecznej służy bowiem do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a Gmina P., na terenie której od ponad pół roku zainteresowany zamieszkuje i koncentruje na jej terenie wszelkie swoje interesy życiowe, jest gminą właściwą miejscowo do skierowania P. N. do domu opieki społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta L. był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku P. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ww., ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustalającą opłatę za pobyt w nim wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu. Z kolei, według art. 101 ust. 1 tego aktu, właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęcia miejsca zamieszkania, to z tego powodu, zastosowanie w tej mierze znajdują przepisy kodeksu cywilnego. W analizowanej sytuacji istotna była zatem treść przepisu art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, na który składają się dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O zamiarze stałego pobytu można mówić więc wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Jak przyjmuje się przy tym zgodnie w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej tzw. zameldowania. Meldunek bowiem jest czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. O zamiarze natomiast jej stałego pobytu w określonej miejscowości decyduje wola tej osoby. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania P. N. są P. W tej miejscowości a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej "Z.", P. N. fizycznie przebywa od dnia [...] maja 2012 r. i tam koncentrują się obecnie, ważne dla niego sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez zainteresowanego – jako osoby poważnie chorej - ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Okoliczności sprawy wskazują, iż P. N. został umieszczony w domu pomocy społecznej, ponieważ z uwagi na stan swojego zdrowia nie może zamieszkiwać w miejscu jego poprzedniego pobytu tj. w mieszkaniu jego ciotki – P. G., gdyż nie jest ona w stanie zapewnić mu należytej opieki. Mając na uwadze właśnie stan zdrowia zainteresowanego, należy też przypuszczać, że będzie on przebywał już na stałe w domu pomocy społecznej. Powyższe fakty – zdaniem składu orzekającego – świadczą, że aktualnym miejscem zamieszkania P. N. są P. (dzielnica R.), gdyż to w tej miejscowości koncentruje się obecnie jego cała aktywność życiowa. Wbrew twierdzeniom organu wnioskującego, w niniejszym przypadku nie miała żadnego znaczenia kwestia zameldowania P. N. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego brzmieniem, właściwa do rozpatrzenia sprawy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby bezdomnej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 w/w ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, który obecnie P. N. zajmuje (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele ( nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. Z uwagi zatem na powyższe, należało uznać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku P. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.