I OW 158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia odwołania E. I. w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania złożonego przez E. I. w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało odwołanie E. I. (zamieszkałej w S. ) w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, tutejszemu Kolegium do rozpoznania twierdząc, że jest ono właściwe do załatwienia sprawy. SKO w S. wyraziło stanowisko, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570, zwanej dalej "ustawą"), a w rezultacie organem właściwym do rozpatrzenia wniesionego odwołania jest właśnie SKO w B. Zdaniem SKO w B. ocena SKO w S. jest błędna, bowiem powołany przepis art. 2a ustawy nie dotyczy właściwości kolegiów w sprawach rozstrzyganych w pierwszej instancji przez wojewodę, lecz tylko w sprawach, w których decyzję bądź postanowienie wydał marszałek lub zarząd województwa, co jednoznacznie wynika z treści tych przepisów. Dodatkowo w ocenie wnioskodawcy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin – rozstrzyga jedynie o właściwości kolegiów, jako organów wyższego stopnia w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w sytuacji gdy organem właściwym jest wojewoda. Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnego przepisu szczególnego w stosunku do art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zmieniałby zasady ustalania właściwości miejscowej. W tej sytuacji znajduje w sprawie zastosowanie ogólna reguła stanowiąca o ustaleniu właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania strony będącej osobą fizyczną. Podsumowując SKO w B. stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brakuje przepisu wskazującego jako właściwe kolegium mające siedzibę w stolicy województwa (czy też w siedzibie jego organów). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że sprawa dotycząca ustalenia E. I. wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego jest obecnie prowadzona przez Wojewodę Podlaskiego na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przed dniem 1 stycznia 2018 r. organem właściwym w tego rodzaju sprawach był marszałek województwa, z kolei na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428; dalej też jako ustawa zmieniająca) przekazano kompetencje do wydawania decyzji w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewodom. SKO w S. nie zgadza się jednak ze stanowiskiem SKO w B. , że kolegium właściwe ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będzie właściwym miejscowo do rozpoznania odwołania od decyzji wojewody w tego rodzaju sprawach. W dalszej części odpowiedzi na wniosek Kolegium podniosło, że powierzenie kolegiom odwoławczym funkcji organu odwoławczego od decyzji wojewody wydawanych w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązaniem o charakterze tymczasowym. Zgodnie bowiem z przywołanym już art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej kolegia mają rozpatrywać takie odwołania tylko w sprawach z wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Po tym dniu organem wyższej instancji względem wojewody stanie się właściwy minister. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. celem racjonalnego ustawodawcy, nie było tymczasowe przeniesienie kompetencji w powołanej sprawie na inne kolegium niż to, które dotychczas pozostawało właściwym miejscowo. Samorządowe kolegia odwoławcze zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., co do zasady, są organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Kolegia zasadniczo nie występują więc w administracyjnym toku instancji, jako organ nadrzędny nad wojewodą. Wraz z wejściem w życie art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej zachodzi sytuacja wyjątkowa, w której na mocy przepisu szczególnego samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami czasowo właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji wojewody. Można przyrównać ją jednak do opisanej w art. 2 ust. 2a ustawy o SKO, gdzie jako właściwe miejscowo w stosunku do organów samorządu województwa wskazuje się kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz tego województwa. W ocenie SKO w S. to rozwiązanie powinno być odnoszone też do wojewodów i mających siedzibę w tych samych miastach kolegiów odwoławczych. Zagwarantuje ono, że tylko jedno kolegium będzie władne rozpatrywać odwołania od decyzji wojewody wydawanych na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przyjęcie odmiennego sposobu myślenia powodowałoby rozsianie kompetencji organu w rękach kilku różnych organów wyższego stopnia funkcjonujących na obszarze działalności jednego organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji powstałoby ryzyko rozbieżności w orzecznictwie organów odwoławczych w sprawach obywateli z terenu właściwości organu pierwszej instancji. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem SKO w S. to siedziba organu pierwszej instancji, a nie miejsce zamieszkania strony, jest czynnikiem determinującym właściwość miejscową organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. , a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S.w kwestii rozpoznania odwołania E. I. w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zaś w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 K.p.a.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że na mocy przepisu – art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) – przekazano kompetencje do wydawania decyzji w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewodom (poprzednio w tego typu sprawach rozstrzygał marszałek województwa). Z kolei w art. 24 ust. 2 wskazano jako organ odwoławczy, w sprawach wniosków, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - samorządowe kolegia odwoławcze. Wejście zatem w życie art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi sytuację wyjątkową, w której na mocy przepisu szczególnego samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami czasowo właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji wojewody. Jak prawidłowo zwróciło na to uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozwiązanie dotyczące powierzenia kolegiom funkcji organu odwoławczego od decyzji wojewody w omawianych sprawach jest rozwiązaniem o charakterze tymczasowym, obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Po tej dacie organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów będzie właściwy minister. Mając na uwadze, że sytuacja ta ma charakter wyjątkowy i czasowy zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO w S. , zgodnie z którym celem racjonalnego ustawodawcy, pozostawiającego do czasu wprowadzenia wszystkich planowanych zmian w obrębie ustaw związanych z wspieraniem rodzin kompetencji organu odwoławczego przy samorządowych kolegiach odwoławczych, nie było tymczasowe przeniesienie tych kompetencji na inne kolegium niż to, które dotychczas pozostawało właściwym miejscowo. Mogłoby to wywołać jedynie zbędne trudności przy ustalaniu właściwości miejscowej organu odwoławczego. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r., w którym podano, że ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych, w okresie od dnia 1 stycznia 2018r. do dnia 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów prowadzących postępowania w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego będą samorządowe kolegia odwoławcze, zaś taka regulacja będzie w ww. okresie przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 2 K.p.a. Ponadto wskazano, że w sprawach z wniosków o świadczenia wychowawcze złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organami wyższego stopnia pozostaną, tak jak dotychczas, samorządowe kolegia odwoławcze. W powołanych okolicznościach organem właściwym do rozpoznania odwołania E. I. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. . Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.