I OW 165/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu M. P. i odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 4 września 2012 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy nim a Wójtem Gminy M., w imieniu którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu i odpłatności M. P. za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano na następujący stan sprawy: w dniu 8 stycznia 2010 r. M. P. została odnotowana przez Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M., ul. [...] jako klientka zgłaszająca się o pomoc. W protokole ustnego zgłoszenia zostało zapisane, iż przedstawiła orzeczenie o niepełnosprawności, przepustkę ze Szpitala Specjalistycznego i złożyła oświadczenie co do jej sytuacji na moment ubiegania się o pomoc. Ośrodek ten uzyskał informację z ewidencji ludności Urzędu Miasta i Gminy w M., że została ona przemeldowana z pobytu stałego z miasta M. do miasta M., ul. [...]. Zgromadzona przez Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej M. dokumentacja i wniosek o pomoc został przekazany przez tenże ośrodek postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Wskazano, że podobna sytuacja miała miejsce w lutym 2010 r., gdy M. P. w dniu 16 lutego 2010 r. zgłosiła się w tymże Ośrodku. Przeprowadzone postępowania wskazywały, że jest osobą bezdomną na terenie M., a ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały są M. ul. [...]. Organ podał, że wywiad i pobrane oświadczenia wskazywały na to, że M. P. ma dzieci: Z. K. zam. R. ul. [...] i niepełnoletnią córkę przebywającą pod opieką ojca w B. P. Oświadczenie majątkowe wskazuje na nieposiadanie przez podopieczną majątku. Wskazano, że choroba, która ją dotknęła spowodowała jej odejście z miejsca zamieszkania i bezdomność. W M. korzystała ze wsparcia przygodnych osób, o czym świadczą oświadczenia i informacje uzyskane podczas wywiadu. Hospitalizowana wielokrotnie z powodu choroby psychicznej. Na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 14 września 2011 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 28 września 2011r. M. P. została skierowana bez zgody do domu pomocy społecznej. W tej sprawie Ośrodek Pomocy Społecznej w M. wydał w dniu [...] grudnia 2011 r., Nr [...], decyzję o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej w S. koło P. w woj. ś. i odpłatności za pobyt. Na jej podstawie Starostwo Powiatowe w B. – Z., jako to które posiadało na ten czas wolne miejsce w domu pomocy społecznej na swoim terenie o odpowiednim profilu, w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wydało decyzję o umieszczeniu w nim M. P. Została ona umieszczona w tym domu w dniu 6 grudnia 2011 r. i przebywa tam do chwili obecnej. Dalej Wójt Gminy P. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdziło nieważność wskazanej wyżej decyzji Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], jako wydaną przez niewłaściwy miejscowo organ. Także w stosunku do drugiej decyzji Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o skierowaniu M. P. do Domu Pomocy Społecznej w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło jej nieważność z powodu naruszenia przepisów o właściwości. W swoich decyzjach Kolegium wskazało jako właściwy do załatwienia sprawy o skierowaniu i odpłatności M. P. do domu pomocy społecznej Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Pomimo takiego wskazania, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. przesłał dokumentację w tej sprawie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej M. uznał się za niewłaściwy miejscowo, wskazując jako właściwy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. Swoje stanowisko opiera na tym, że przez fakt przebywania w obecnym czasie M. P. w Domu Pomocy Społecznej w S. koło P. położonym na terenie Gminy P. przestała być ona osobą bezdomną i stała się przez to mieszkańcem Gminy P. Tym samym Wójt Gminy P. uznał, że wniosek o umieszczenie M. P., po uchyleniu decyzji Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] grudnia 2011r., winien być rozpatrzony przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. Na dzień wnioskowania bowiem M. P. była osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była miejscowość M. Właściwość taką ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołując art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Wójta Gminy P. data kierowania przez Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej M. jest momentem, w którym należy rozpatrywać wniosek. Wskazano, że w myśl przepisów definiujących bezdomność w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, dom pomocy społecznej nie jest miejscem zamieszkania. Placówki te funkcjonują w oparciu o ustawę o pomocy społecznej i są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Dlatego też organ uznał, że właściwą do rozpatrzenia wniosku w sprawie i wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz odpłatności M. P. jest gmina M., w której Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. wykonuje zadania z zakresu ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy M. wskazał że M. P. w dniu [...] marca 2012 r., to jest w dniu stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności decyzji Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], i do chwili obecnej przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W. P., gdzie jest zameldowana. Organ uznał zatem, że pomimo stwierdzenia nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po stronie M. P., według stanu faktycznego na dzień rozpatrywania sprawy przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M., nie występują przesłanki, które uprawniałyby do zaliczenia jej do kategorii osób bezdomnych. Wskazano, że kryterium przesądzającym o uznaniu osoby za osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej jest ustalenie, że nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Za lokal mieszkalny nie uznaje się w świetle powyższego schronisk czy noclegowni, które z istoty swojej są przeznaczone na pobyt krótkotrwały. Dom pomocy społecznej jest instytucją świadczącą osobom wymagającym całodobowej opieki zarówno usługi opiekuńcze, jak i bytowe. Zatem organ uznał, iż pobyt w nich pozbawiony jest cech krótkotrwałości, czy charakteru wypoczynkowego lub turystycznego, a nosi znamiona mieszkania. Wobec tego Wójt Gminy M. uznał, że pobyt w domu pomocy społecznej ma również na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a osoby przebywające w nim zameldowane na pobyt stały, jak i na pobyt czasowy, nie są osobami bezdomnymi. Wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast miejscem zamieszkania M. P., według stanu sprawy na dzień jej rozpatrywania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. jest Dom Pomocy Społecznej S. 91, [...] P. Zatem, w ocenie Wójta Gminy M., w sprawie M. P., która nie jest osobą bezdomną, właściwa jest Gmina P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Z istoty sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego wynika, że musi on mieć miejsce pomiędzy co najmniej dwoma organami, które odmawiają załatwienia danej sprawy bądź uważają, że są właściwe jednocześnie do załatwienia tej sprawy. Stosownie do art. 4 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych wszczynane jest na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie natomiast z art. 22 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., z wnioskiem o rozstrzyganie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona oraz organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P., a Wójtem Gminy M. nie może być uwzględniony, gdyż organy będąc w sporze nie dokonały istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co należy do ich podstawowych obowiązków. Organy będące w sporze obowiązane są ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy w jakiej ten spór zaistniał. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że ma on miejsce w sytuacji kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, przy czym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą administracyjną, indywidualną, która istnieje i w której toczy się postępowanie lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. Spór taki nie ma miejsca w sytuacji, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu, lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zakończyło się decyzjami ostatecznymi, w których następnie stwierdzono nieważność, czy też postępowanie zostało umorzone, a decyzja umarzająca stała się ostateczna, a także wówczas, gdy organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie na tle sprawy istniejącej, w której postępowanie się toczy. Tymczasem w niniejszej sprawie, z akt sprawy wynika, że M. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działającego z upoważnienia Burmistrza M., została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych bez zgody, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. Oznacza to, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazać należy, że M. P. mieszkała na terenie Gminy M. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M., Burmistrz Gminy M. skierował ją bez zgody do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, a zatem uznać należy, że miejscem jej zamieszkania była ta Gmina. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mamy tu do czynienia ze sporem o właściwość. Organy wystąpiły bowiem o rozstrzygnięcie takiego sporu nie badając w należyty sposób miejsca zamieszkania M. P. przed jej skierowaniem do domu pomocy społecznej, natomiast szeroko opisują fakty, które miały miejsce już po tymże skierowaniu, co nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.