I OW 17/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem C. a powiatem p. przez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia wskazać powiat p. jako właściwy w sprawie. PISMEM Z 22 STYCZNIA 2025 R. PREZYDENT MIASTA C. WYSTĄPIŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ ZAISTNIAŁEGO MIĘDZY TYM ORGANEM A STAROSTĄ POWIATU P. W SPRAWIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO PONOSZENIA WYDATKÓW NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE MAŁOLETNICH UMIESZCZONYCH W PIECZY ZASTĘPCZEJ. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. małoletni J. K. oraz P. K. zostali w trybie nagłym umieszczeni w pieczy zastępczej, z tym że małoletnie J. K. w zawodowej rodziny zastępczej – rodzinnym domu dziecka, a małoletni P. K. w zawodowej rodzinie zastępczej R. i R. małż. K.. Wyjaśnił, że do chwili umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej opiekę nad nimi sprawowała matka nieposiadająca stałego miejsca zamieszkania. Wnioskodawca wskazał, że małoletni są zameldowaniu na stałe pod adresem w gminie W., a ich matka była zameldowana pod tym samym adresem na pobyt stały w okresie od 6 grudnia 2011 r. do 12 lipca 2023 r. Od kilku lat matka dzieci wraz z dziećmi zmieniała swoje miejsce pobytu, przebywając w B. (od stycznia 2021 r. do stycznia 2024 r.), P. (od lutego do lipca 2024 r.) oraz S. (od lipca do sierpnia 2024 r.) skąd w sierpniu 2024 r. przeniosła się do C.. W okresie pobytu w B. A. K. była objęta wsparciem asystenta rodziny, korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej oraz obiadów dla córki, a ponadto małoletnia uczęszczała do przedszkola integracyjnego w B.. Orzeczeniem wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w B. odroczono wobec małoletniej obowiązek szkolny na czas rocznego przygotowania przedszkolnego. W okresie pobytu w P. matka dzieci korzystała ze świadczeń rodzinnych na swoje dzieci (zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i zasiłku pielęgnacyjnego) oraz była objęta wsparciem asystenta rodziny, a małoletnia uczęszczała do przedszkola specjalnego. W dniu 29 maja 2024 r. Zespół Interdyscyplinarny w P. wszczął wobec matki procedurę "Niebieskiej Karty" wobec podejrzenia stosowania przez nią przemocy wobec dzieci, co skutkowało ponownym zmianą miejsca pobytu matki dzieci. Od 29 czerwca 2024 r. matka wraz z dziećmi przeniosła się do miejscowości S., gm. K., skąd następnie miała trafić do C. w sierpniu 2024 r. W ocenie wnioskodawcy powyższe wskazują, że matka dzieci nie jest w żaden sposób związana z żadną z miejscowości, w której przebywa, a zamiany miejsca pobytu związane są głównie toczącymi się przeciwko niej postępowaniami, w tym związanymi ze stosowaniem przemocy domowej. Za każdym razem, gdy organy pomocy społecznej interesowały się rodziną pod kątem stosowania przez nią przemocy domowej lub też związku kazirodczego z jej bratem. Zdaniem wnioskodawcy z uwagi na liczne zmiany miejsca pobytu nie sposób ustalić faktycznego miejsca zamieszkania matki, a zatem także jej dzieci. Powoduje to, że za organ właściwy powinien zostać uznany organ powiatu ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu P. uznał wniosek o uznanie go za organ właściwy w sprawie za niezasadny. Wskazał, że ewentualny spór powinie toczyć się z Powiatem P. a nie Starostą Powiatu P.. Ponadto wskazał, że w sprawie znane są miejsca zamieszkania dzieci na przestrzeni czasu, w związku z czym nie można uznać, że niemożliwe jest wskazanie właściwego powiatu i właściwość organu należy wyznaczyć z uwzględnieniem ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie, a zatem zaistniały spór o właściwość ma charakter negatywny. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49), dalej: u.p.z., wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że zacytowane przepisy jako podmiot zobowiązany do pokrywania wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wskazują powiat, a nie organ tej jednostki samorządu terytorialnego (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu). W tym kontekście odnotowania wymaga, że wniosek Prezydenta Miasta C. został sformułowany nieprawidłowo o tyle, że jako strony pozostające w sporze identyfikuje organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. prezydenta miasta oraz starostę powiatu. Uwzględniając jednakże jednoznaczne brzmienie przepisów, przyjąć należy, że intencją wnioskodawcy było rozstrzygnięcie sporu, który z powiatów jest właściwy w sprawie. Oddalanie zatem złożonego wniosku wyłącznie na tej podstawie, że wnioskodawca jako podmiot właściwy w sprawie wskazał organ powiatu, a nie sam powiat należałoby uznać za przejaw nadmiernego formalizmu. Przechodząc do rozpoznania samego sporu, należy wskazać, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z czym wychodząc z postulatu jednolitości systemu prawa, pojęciu temu należy przypisać znaczenie, jakim w art. 25 posługuje się ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.), dalej: k.c.. Przepis ten pod pojęciem miejsca zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest nie miejscowość, w której posiada ona adres zameldowania na pobyt stały, ale miejscowość, w której ogniskują się życiowe interesy tej osoby. Przyjąć bowiem należy, że zamiar stałego pobytu w określonej miejskości manifestuje się co do zasady przez określone działania osoby fizycznej, takie jak zakup lub wynajęcie lokalu mieszkalnego, podjęcie pracy, wybór lekarza pierwszego kontaktu czy zapisanie się do biblioteki publicznej. Czynności te (wybory) mogą bowiem świadczyć w zależności od kontekstu ich uwidocznienia o zamiarze pobytu w określonej miejscowości. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że liczne i podejmowane w stosunkowo krótkich odstępach czasowych zmiany miejsca pobytu oraz okoliczności dokonania tych zmian, a zwłaszcza ich przyczyny, nie pozwalają na uznanie, że Miasto C. może zostać uznane za miejsce zamieszkania matki małoletnich, a zatem także samych dzieci. W rozpoznawanej sprawie nie da się bowiem stwierdzić występowania okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że matka małoletnich miejscowość tą wybrała jako miejsce swojego stałego pobytu. Oznacza to, że wyznaczenie powiatu właściwego w sprawie nie może nastąpić na podstawie art. 191 ust. 1 u.p.z., tj. z uwzględnieniem miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W sytuacji takiej powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, zgodnie z art. 191 ust. 2 u.p.z., należało uznać, Powiat P., na którego terenie znajduje się gmina W., w której zameldowani byli małoletni umieszczeni w pieczy zastępczej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.