I OW 19/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą P. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2016 r. Wojewoda P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta B. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (dalej nazywanego "Prezydium") Nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. o przyznaniu W. P., jako właścicielowi ustalonemu w trybie art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197, z późn. zm.) odszkodowania w kwocie 995,88 zł. za wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1954 r. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i [...]. Wniosek ten został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 28 października 2015 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. Wniosek ten Prezydent Miasta B. przekazał w dniu 3 listopada 2015 r. Wojewodzie P., uznając się za niewłaściwy do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Następnie Wojewoda P. uznał się za niewłaściwy w sprawie i pismem z 27 listopada 2015 r. przekazał wniosek Prezydentowi Miasta B., powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi Prezydent Miasta B. po raz kolejny przesłał złożony wniosek o wznowienie postępowania Wojewodzie P. celem załatwienia go według właściwości, powołując się na brzmienie art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), wskazując przy tym, że skoro w przedmiotowej sprawie w ostatniej instancji decyzję wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., a następcą tego organu jest Wojewoda P., to właśnie on będzie właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W tym stanie faktycznym Wojewoda P. wniósł do Sądu wymieniony na wstępie wniosek. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że faktycznie wojewodowie przejmują kompetencje wojewódzkich rad narodowych jeżeli te nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Powołując się jednakże na dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu. Następnie Wojewoda P. wskazał, że obecnie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 1774, dalej jako "u.g.n."), odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Przywołując odpowiednie przepisy ww. ustawy podkreślił, że przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. A zatem w ocenie Wojewody P. organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta B. W odpowiedzi Prezydent Miasta B. podkreślił, że nie może zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Wojewodę albowiem sprawa o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją, rządzi się ona własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazując na treść art. 150 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta B. wywiódł, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie winien być Wojewoda P., ponieważ przywołany przepis określający właściwość organu rozstrzygającego o wznowieniu postępowania, wyraźnie odnosi się do "organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a nie do organu, który według przepisów ogólnych byłby zobowiązany do wydania decyzji w ostatniej instancji. Następnie organ ten powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 667/13, podkreślił, że wskazanie w zakresie właściwości organu do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości pozostaje w korelacji z właściwością organu do wydania orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Wskazał również na niezmienną kilkunastoletnią praktykę, ukształtowaną orzecznictwem Sądu Najwyższego w sprawie sposobu ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, która to miałaby mieć wpływ na wartości konstytucyjnie chronione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Wyjaśnić należy, że spór kompetencyjny może mieć podstawy tylko w razie powstania wątpliwości co do właściwości organów administracji publicznej do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Chodzi tu nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie o indywidualną sprawę rozstrzyganą przez organ administracji publicznej w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Spory kompetencyjne nie mogą zatem dotyczyć czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I OW 135/12; z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OW 96/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym albowiem zarówno Wojewoda P., jak również Prezydent Miasta B. uznali się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w przedmiocie przyznania W. P., jako właścicielowi ustalonemu w trybie art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197, z późn. zm.) odszkodowania w kwocie 995,88 zł. za wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1954 r. nieruchomości położone w B. przy ul. [...] i [...]. Jak stanowi art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Z kolei w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem, który wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., które obecnie nie istnieje. Dlatego też zachodzi potrzeba ustalenia organu, który wobec braku wydającego decyzję w ostatniej instancji, będzie właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności odwołać się należy do treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176), w myśl którego, do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Wychodząc z powyższej regulacji należy wskazać, że generalną zasadą jest przejęcie kompetencji przysługujących konkretnemu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przez odpowiedniego Wojewodę, chyba, że te zostały przekazane innym organom. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. tekst jedn. Z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej u.g.n.) w art. 129 ust. 1 stanowi, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl natomiast art. 4 pkt 9b1 u.g.n. przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Nie budzi wątpliwości, iż uregulowania zawarte w art. 129 ust. 1 u.g.n jako lex specialis w stosunku do wynikających z ustawy o terenowych organach administracji ogólnej kompetencji ogólnych Wojewody, wypełniają dyspozycję "przekazania kompetencji w odrębnych ustawach" stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że nie istnieją racjonalne oraz normatywne powody, aby w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w trybie zwykłym, zastrzeżone do kompetencji organów, którym obecnie przekazano kompetencje do załatwiania tych spraw oraz sprawy załatwiane w trybie nadzwyczajnym, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach uprawnionych uprzednio do ich załatwiania. Jeżeli zatem organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Wojewoda (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 124/14 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), działający jako organ II instancji, to nie może on jednocześnie być organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Do problematyki wznowienia postępowania administracyjnego wielokrotnie w swoim orzecznictwie odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn. akt. OPS 1/12, wskazał, że "postępowanie w sprawie wznowienia (...) nie jest bowiem postępowaniem weryfikacyjnym, ale zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne." Dalej Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że "zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów". Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należy przyjąć, że kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ, a zatem w przedmiotowej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, będzie Prezydent Miasta B. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.