I OW 190/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.M. o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu. postanawia: wskazać Starostę B. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. Starosta [...], dalej jako "Starosta" wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B.M. o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu opracowanego na potrzeby budowy kanalizacji deszczowej i sanitarnej do dz. nr [...] i [...] obr. [...] m. [...] poprzez wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że realizacja inwestycji przebiegać będzie w obrębie skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) z drogą krajową nr [...]. Następnie wskazał na treść art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "p.r.d.", zgodnie z którym GDDKiA zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei zgodnie z ust. 5 p.r.d. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 zgodnie z którym Prezydent Miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Dalej organ zaznaczył, że na mocy § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), dalej jako "rozporządzenie", organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (ust. 1), przy czym organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii (ust. 2). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Starosty, organem tym będzie GDDKiA. W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Organ ten podkreślił, że ul. [...] w [...] jest drogą powiatową, oznaczoną numerem [...]. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 p.r.d. to Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych. Nie ma przy tym znaczenia, że droga powiatowa jest usytuowana na krótkim fragmencie w pasie drogowym drogi krajowej (precyzując przebiega ona bezkolizyjnie nad drogą krajową), jak również nie ma znaczenia własność terenu, na którym droga publiczna jest usytuowana. GDDKiA zaznaczył, że fakt zlokalizowania przyłącza kanalizacji na działce należącej do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] pozostaje bez znaczenia na etapie zatwierdzania projektu organizacji ruchu (mając także na uwadze fakt wydania przez GDDKiA decyzji zezwalającej na lokalizację przyłącza w pasie drogowym [...], który to teren był niezbędny do budowy wiaduktu drogowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] nad nowobudowaną obwodnicą miasta [...]). GDDKiA podkreślił również, że w świetle przepisów p.r.d. (art. 2 pkt. 10 p.r.d.) skrzyżowanie ulicy [...] o numerze [...] z drogą krajową nr [...] nie istnieje. Skrzyżowaniem nie jest bowiem przecięcie na różnych poziomach drogi powiatowej z drogą krajową. Nie jest skrzyżowaniem także włączenie gruntowej drogi dojazdowej do kilku działek z drogą powiatową (art. 2 pkt 2 p.r.d.). Zaznaczył, że przedmiotowa droga dojazdowa stanowi zjazd publiczny i jest utwardzona na długości około 10 m, a na pozostałym odcinku stanowi drogę gruntową o nawierzchni żwirowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Ponadto spór jest sporem prawnym w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Starostą a GDiKA jest negatywnym sporem o kompetencyjnym, który podlega kognicji sądów administracyjnych. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że zatwierdzenie organizacji ruchu w odniesieniu do dróg publicznych o statusie dróg samorządowych jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w przypadku właściwości organów administracji rządowej należałoby przyjąć, że jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku B.M. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ulica [...] w [...] jest drogą powiatową o numerze [...]. Przepisy p.r.d. określają organ zarządzający ruchem drogowym dla określonej kategorii drogi publicznej. W myśl art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych, natomiast według 10 ust. 3 p.r.d. GDiKA zarządza ruchem na drogach krajowych. Z kolei według § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 784) organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. Jednakże powołany § 6 ust. 2 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania, bowiem jak trafnie zauważa GDiKA wskazane powyżej drogi nie krzyżują się w rozumieniu przepisów p.r.d. Według art. 2 pkt 10 p.r.d. skrzyżowaniem jest przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną. W sprawie niewątpliwe jest, że na rozpoznawanym odcinku owe drogi nie krzyżują się na jednym poziomie. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Starosta [...]. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.