I OW 191/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy a Starostą Powiatu Tarnogórskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A.U. umieszczonej w placówkach opiekuńczo- wychowawczych postanawia wskazać Starostę Powiatu Tarnogórskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie (dalej jako: "wnioskodawca"), działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowa, zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowa a Starostą Powiatu Tarnogórskiego, w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A.U. (dalej jako: "małoletnia") umieszczonej w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w Częstochowie. W uzasadnieniu wniosku podano, że Sąd Rejonowy w Częstochowie postanowieniem z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. [..], powierzył bieżącą pieczę nad małoletnią jej ojcu. Wskutek powyższego zamieszkała ona wraz z ojcem oraz jego rodziną (żoną i córką) w miejscowości K., gdzie zaczęła uczęszczać w roku szkolnym 2011/2012 do publicznego gimnazjum. Małoletnia w czerwcu 2012 r. uciekła z domu, zaś po zatrzymaniu jej na kradzieży, trafiła w dniu 11 lipca 2012 r. do Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Częstochowie. Jak wynika z relacji ojca, małoletnia nie zgodziła się na powrót do domu, wolała pozostać w placówce. W konsekwencji Sąd Rejonowy w Tarnowskich Górach postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. [..], skierował małoletnią do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a następnie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. [..] ograniczył ojcu władzę rodzicielską nad małoletnią córką poprzez umieszczenie jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, tj. Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej przy ul. [..] w Częstochowie. Pismem z dnia 31 października 2012 r. Prezydent Miasta Częstochowa zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tarnowskich Górach o podpisanie porozumienia odnośnie ustalenia ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, które to w odpowiedzi pismem z dnia 8 listopada 2012 r. wskazało, że nie jest podmiotem właściwym do ponoszenia takiej odpłatności. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2013 r. Starosta Powiatu Tarnogórskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie właściwego organu zobowiązanego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w placówce opiekuńczo–wychowawczej, stojąc na stanowisku, że podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie odpłatności jest Gmina Miasto Częstochowa. Postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. I OW 181/13, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił przedmiotowy wniosek bowiem w tym czasie sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy, stosownie do art. 191 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm. ) oraz art. 26 § 1 i art. 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) - miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w placówce opiekuńczo-wychowawczej było miejsce zamieszkania jej ojca. W tym okresie bowiem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 17 czerwca 2011 r. znajdowała się ona pod jego władzą rodzicielską lub co najmniej pod jego opieką (bieżącą pieczą). W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Tarnogórskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Częstochowa jako organu właściwego w tej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że jak wynika z akt sprawy małoletnia zameldowana jest na pobyt stały w Częstochowie przy ul. [..], nie posiada czasowego miejsca zameldowania i nie figurowała w ewidencji ludności w K. Do października 2011 r. uczęszczała do szkoły w Częstochowie, zaś od czerwca 2012 r. nie mieszkała u żadnego z rodziców. Zwrócił także uwagę, że bezpośrednio przed umieszczeniem w dniu 11 lipca 2012 r. małoletniej w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym w Częstochowie nie przebywała ona w miejscu zamieszkania swojego ojca, przy czym można domniemywać, że z uwagi na wcześniejsze skoncentrowanie swojego ośrodka życiowego na terenie Częstochowy, przebywała w tym mieście. Nadto podniósł, że jak wynika m.in. z postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w Częstochowie z dnia 17 czerwca 2011 r., małoletnia już przed tą datą skierowana została do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Jednocześnie dodał, że prawdopodobnie małoletnią po raz pierwszy umieszczono w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie Częstochowy. Z ostrożności wskazał także, że wobec trudności z ustaleniem miejsca zamieszkania małoletniej należy rozważyć w sprawie także zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Reasumując Starosta Powiatu Tarnogórskiego podtrzymał stanowisko wyrażone już we wniosku z dnia 5 lipca 2013 r. złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej zwanej k.p.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w Częstochowie. Zgodnie z art. 251 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z wyjątkiem art. 77 ust. 1 i art. 241, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 191 ust. 16 powołanej ustawy (który wszedł w życie z dniem 19 września 2014 r.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność wypłaty. Powołany przepis (art. 191) ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje przesłanki ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków. Jednocześnie odnotować wypada, że przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z uwagi jednak na brak odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie, przez ten "pierwszy raz" należy rozumieć umieszczenie dziecka w placówce po raz pierwszy po dacie wejścia w życie omawianej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2012 r. W świetle art. 191 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki w ust. 2 i 3 powołanego artykułu. I tak, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Także miejscem zamieszkania osób pozostających pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka nie decyduje jego wola, ani rzeczywiste przebywanie w danej miejscowości. Sąd podziela zaprezentowane w doktrynie stanowisko, iż momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie jest moment wydania postanowienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, czy data jego uprawomocnienia się, lecz chwila rzeczywistego objęcia dziecka opieką w ramach pieczy zastępczej, czy to rodzinnej, czy w formach zinstytucjonalizowanych. Z akt sprawy wynika, że pod rządami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (a więc po 1 stycznia 2012 r.), małoletnia została umieszczona po raz pierwszy w pieczy zastępczej w dniu 11 lipca 2012 r., kiedy to po ucieczce w czerwcu 2012 r. z domu ojca została przyłapana na kradzieży i trafiła do Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Częstochowie. W ocenie Sądu miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pierwszej formie pieczy zastępczej była miejscowość K. (należąca do powiatu Tarnogórskiego), tj. miejsce zamieszkania ojca małoletniej, któremu Sąd Rejonowy w Częstochowie postanowieniem z dnia 17 czerwca 2011 r. powierzył władzę rodzicielską nad małoletnią. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej, jest Powiat Tarnogórski, którego organem wykonawczym jest Starosta Powiatu Tarnogórskiego. Odnosząc się jeszcze do wniosku dowodowego pełnomocnika Starosty Tarnogórskiego o udostępnienie akt Sądu Rejonowego w Częstochowie dotyczących małoletniej, na okoliczność ustalenia okresu, w którym małoletnia po raz pierwszy została umieszczona w pieczy zastępczej, stwierdzić przyjdzie, iż w świetle dokonanej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, że chodzi o pierwsze umieszczenie po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., przeprowadzenie wnioskowanego dowodu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając wszystko powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Starostę Powiatu Tarnogórskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość, w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez sąd administracyjny kosztów postępowania pomiędzy stronami. Zgodnie zaś z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz w art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami.