I OW 194/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Świnoujścia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Świnoujścia a Wójtem Gminy Grabowiec w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o umieszczenie G. S. w domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku celowego postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy Grabowiec jako organ właściwy do rozpoznania wniosków; 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta Świnoujścia o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 października 2012r. Prezydent miasta Świnoujścia złożył wniosek o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy nim a Wójtem Gminy Grabowiec w sprawie wydania decyzji kierującej do domu pomocy społecznej dla G. S. oraz wydania decyzji przyznającej jej pomoc finansową w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 sierpnia 2012r. J. K. opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej G. S. złożył podanie w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Grabowcu o umieszczenie jego podopiecznej w domu pomocy społecznej oraz udzielenie jej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W związku ze złożonym podaniem pracownik socjalny powyższego ośrodka dnia 20 sierpnia 2012 r. przeprowadził wywiad środowiskowy z J. K.. Z dokumentów załączonych do wywiadu środowiskowego wynika że J. K. zamieszkuje w (...) gmina G.. Natomiast G. S. posiada zameldowanie na pobyt stały w Świnoujściu ul. (...) i do 5 czerwca 2012 r. zamieszkiwała pod tym adresem. Aktualnie nie przebywa w Ś. gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. została umieszczona bez jej zgody w szpitalu psychiatrycznym. Postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Grabowiec Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grabowcu działając na podstawie art. 65 k.p.a. i art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009r.Nr 175,poz. 1362 ze zm. ) przekazał sprawę G. S. według właściwości miejscowej Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Ś.. Jednak zdaniem Prezydenta Ś. w tych okolicznościach sprawy właściwym miejscowo do jej rozpoznania jest Wójt Gminy G.. Bowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast art. 17 kodeksu cywilnego jednoznacznie określa, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Wójt Gminy G. w odpowiedzi na wniosek wskazał, że właściwym do rozpoznania sprawy G. S. jest Prezydent Miasta Świnoujścia. Zgodził się z wnioskodawcą że zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym że ta ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania należy zastosować w tej kwestii art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Wójta nie można w niniejszej sprawie stosować art. 26 i 27 kodeksu cywilnego, ponieważ jest to sprzeczne z podstawowymi założeniami pomocy społecznej, które jednoznacznie stanowią, że opieka i pomoc potrzebującym przysługuje od gminy ich miejsca zamieszkania. W jego ocenie kwestia zamieszkiwania opiekuna nie ma znaczenia, gdyż beneficjentem pomocy jest ubiegająca się o pomoc a nie reprezentujący ją opiekun prawny. Dodał też że G. S. nigdy nie była mieszkanką Gminy G., nie przebywała tam z zamiarem stałego pobytu a całość jej spraw życiowych koncentrowała się wyłącznie w Świnoujściu, gdzie posiada mieszkanie, otrzymuje świadczenia rentowe oraz dotychczas świadczenia z pomocy społecznej. Wójt powołał się również na interes społeczny gminy G., bowiem skierowanie G. S. do domu pomocy społecznej będzie miało negatywny wpływ na jakość udzielonych świadczeń mieszkańcom gminy z uwagi na to, że jest ona gminą o niskich dochodach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu właściwemu organowi, a następnie, w przypadku gdyby ten organ uznał się za niewłaściwy, może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu. Obowiązek dokonania ustaleń, od których zależy właściwość organu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). W przedmiotowej sprawie powyższe wymagania zostały spełnione, a poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne nie stanowią przedmiotu sporu. Istotą sporu jest jak należy rozumieć pojęcie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie zawarte w art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że generalnie właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba te przepisy ściśle korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwą miejscowo do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy. W sprawie nie ma sporu co do tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania" i w tej mierze należy odwołać się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Artykuł 25 Kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Ustalenie zatem tak rozumianego miejsca stałego pobytu, równoznacznego z miejscem zamieszkania nie wydaje się trudne. Jednak tak określone miejsce zamieszkania dotyczy osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych, bowiem jeżeli idzie o osoby ograniczone w tej zdolności lub jej nie posiadające Kodeks cywilny dla takich osób wskazuje inne miejsce zamieszkania. Z art. 27 kodeksu cywilnego wynika, iż miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie skierowana do domu pomocy społecznej ma być G. S. i ona miałaby otrzymywać zasiłek celowy, jednak w jej imieniu - gdyż jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie - działa opiekun prawny – brat J. K.. To on wystąpił z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej i udzielenie pomocy finansowej, bowiem G. S. takich czynności nie może wykonywać. W takiej sytuacji wniosek powinien być załatwiony przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej w dniu kierowania, a osobą tą nie jest osoba fizyczna, o której mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego, ale opiekun prawny, o którym mowa w art. 27 Kodeksu cywilnego. Pomimo że wniosek dotyczy osoby znajdującej się pod opieką, to zdolność do czynności posiada opiekun takiej osoby i wg jego miejsca zamieszkania należy ustalać właściwą miejscowo gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące takie stanowisko jest już ugruntowane. Miejsce zamieszkania J. K. działającego w imieniu siostry G. S., jak wynika z akt sprawy, znajduje się na terenie Gminy Grabowiec. Wobec powyższego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r poz. 270), należało wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie siostry G. S. do domu pomocy społecznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu są skutki finansowe dla Gminy G. związane z koniecznością rozpoznania wniosku, bowiem wskazane wyżej przepisy o właściwości nie uzależniają właściwości organu od ich sytuacji finansowej. Wniosek Prezydenta Ś. o zasądzenie kosztów podlega oddaleniu. W dyspozycji art. 209 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, 203 i 204. Zatem, z powyższego wynika, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami, w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w tym przepisie. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. i stosuje się do niego odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), natomiast do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200 - 201, art. 203 - 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach Sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2010, str. 510-511). Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.