I OW 199/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Jabłonka w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Jabłonka jako organ właściwy w sprawie. Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Jabłonka w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie w dniu 5 lipca 2023 r. wpłynęła dokumentacja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej A. K., zamieszkałej w Z., gmina Jabłonka, aktualnie przebywającej w Wielkopolskim Centrum Neuropsychiatrycznym w K. Przywołując brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") organ wnioskujący wskazał, że A. K. we wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jako adres zamieszkania wskazała Z. Informację tę potwierdza również w wywiadach środowiskowych przeprowadzonych w dniach 8 maja 2023 roku oraz 1 sierpnia 2023r. Dodatkowo z ustaleń WCPR na podstawie rejestru PESEL wynika, że A. K. nigdy nie była zameldowana w Warszawie, a jej adresem na pobyt stały jest Z., gmina Jabłonka. Podano, że zainteresowana jedynie czasowo przebywała w Warszawie przed rozstaniem ze swoim partnerem. Podkreślono, że A. K. w żadnym z dokumentów nie wskazała, lokalu przy ul. [...] w Warszawie jako adresu zamieszkania – adres ten wskazała matka zainteresowanej w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2023 r. (według tego oświadczenia nie ma możliwości aby A. K. zamieszkała w Z.). Ponadto podano, że jak wynika z ustaleń Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie dysponuje on dokumentem, który potwierdzałby okoliczności zamieszkania A. K. w Warszawie. Wskazano natomiast, że bezpośrednio przez hospitalizacją przebywała ona w hotelu w Poznaniu. Organ wnioskujący wskazał, że w związku z rozbieżnościami w sprawie adresu zamieszkania A. K., w toku prowadzonego postępowania Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie ustaliło, że aktualnie jest ona bezdomna (oświadczenie zainteresowanej z dnia 23 sierpnia 2023 r.). Wobec tego organ wnioskujący stwierdził, że upoważnionym do wydania decyzji dotyczącej skierowania i odpłatności za pobyt A. K. w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Jabłonka, gdyż zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Jabłonce, działając z upoważnienia Wójta Gminy Jabłonka, wskazał, że pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Jabłonce udał się pod adres zameldowania A. K., tj. Z. Nie zastano jej w miejscu zameldowania. Ustalono, że A. K. nie zamieszkuje na terenie Gminy Jabłonka, nie jest znany jej adres pobytu, nie utrzymuje kontaktu ze swoimi rodzicami, nie odwiedza córki i nie interesuje się jej losem. Wskazano, że w maju 2023 r. w celu ustalenia miejsca zamieszkania A. K. Ośrodek Pomocy Społecznej w Jabłonce wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nowym Targu oraz Komisariatu Policji w Jabłonce, o udzielenie informacji dotyczącej miejsca pobytu A. K. Z informacji uzyskanych z Komisariatu Policji w Jabłonce wynika, że A. K. od dnia 4 grudnia 2020 r. do dnia 25 lutego 2023 r. przebywała na terenie Warszawy, co zostało odnotowane w systemie czynności legitymowania na terenie Warszawy w tym okresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Jabłonka w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że 32 letnia A. K. ma 8- letnią córkę, którą się nie interesuje, rodziną zastępczą dla jej córki są dziadkowie. Przebywa w Poznaniu w Szpitalu im. [...] Centrum Zdrowia Psychicznego przy ul. [...], Oddział Psychiatryczny Kobiecy z diagnozą schizofrenii (w wywiadzie środowiskowym podano, że przebywa tam od dnia 25 lutego 2023 r.). Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 maja 2023 r. wynika, że rokowania są raczej złe, gdyż pacjentka słabo reaguje na leczenie. Do domu rodzinnego, w którym jest zameldowana, nie chce i nie może wrócić ze względu na córkę i rodziców. Także rodzice zainteresowanej w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2023 r. poinformowali, że nie są w stanie zapewnić córce miejsca do zamieszkania, twierdzą, że boją się o bezpieczeństwo wnuczki (córki A. K. dla której są rodziną zastępczą). Z akt wynika, że bezpośrednio przed hospitalizacją A. K. przebywała w Hotelu "[...]" w Poznaniu – to stąd została przewieziona do w/w szpitala wskutek interwencji obsługi hotelu, którzy wezwali karetkę z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia. Wtedy to została przewieziona do Oddziału Psychiatrycznego, Centrum Zdrowia Psychicznego w Poznaniu. Jak wynika z akt, ostatni adres zameldowania na stałe A. K. to Z. w gminie Jabłonka. Taki też adres wskazano jako adres zamieszkania w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Z akt wynika, że wcześniej, A. K. czasowo zamieszkiwała w Warszawie w mieszkaniu swego partnera, lecz pobyt ten nie miał cech trwałości. Z akt wynika natomiast, że w Warszawie przebywała w noclegowniach i przytułkach. Natomiast w oświadczeniu z dnia 23 sierpnia 2023 r. A. K. podała, że nie mieszka w Z. w gminie Jabłonka i jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Wobec powyższego należy uznać, że A. K. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania A. K. na pobyt stały jest gmina Jabłonka, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy Jabłonka. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.