I OW 202/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. B. Sp. z o.o. w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. B. Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 12 września 2016 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) R. B. Sp. z o.o. w W. wystąpiła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. B. Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej o symbolu [...] na działkę nr [...], obręb [...], położonej przy ul. J. w dzielnicy W. [...]. Wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. zwrócił się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ww. drogi. Jednakże GDDKiA podniosła, że organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest Prezydent [...]. Wnioskodawca ponownie zwrócił się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, informując, że to GDDKiA jest organem właściwym, gdyż jest zarządcą drogi lokalnej [...]. W odpowiedzi GDDKiA podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i powołując się na przepisy art. 10 ust. 4, art. 19 ust. 4 i 5 oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), podniosła, że droga dojazdowa [...] stanowi własność samorządu terytorialnego [...] i te okoliczności przesądzają zarówno kwestie zarządu, jak i właściwości do rozstrzygnięcia wniosku strony. Wnioskodawca zwrócił się zatem do Prezydenta [...], który jednak ostatecznie uznał, że GDDKiA realizuje zarówno uprawnienia właścicielskie, jak i zarządcy drogi [...] więc to ten organ jest właściwy w sprawie. W związku z powyższym wnioskodawca wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. NSA postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. I OW 88/15 wniosek oddalił, podnosząc, że spór miedzy organami jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi [...] pozwoli na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Pomimo powyższego, organy podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska i w dalszym ciągu wyrażają się niezmiennie, co do braku własnych kompetencji w załatwieniu sprawy. W ocenie wnioskodawcy aktualny pozostaje spór kompetencyjny pomiędzy powołanymi organami, a wnioskodawca nie posiada uprawnień procesowych aby wpłynąć na organy. Tym samym wniosek do NSA jest w realiach tej sprawy niezbędny dla realizacji podstawowych zasad i praw strony. W odpowiedzi na wniosek, GDDKIA wskazał, że nie jest organem właściwym w sprawie. Po zrealizowaniu inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...]" na odcinku zrealizowanym w granicach [...]- węzeł "S.", GDDKiA na terenie [...] jest zarządcą wyłączenie dróg ekspresowych, wobec czego nie może być zarządcą drogi lokalnej, natomiast do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA włada nieruchomościami pozyskanymi na potrzeby budowy ww. drogi. Droga [...] nie jest drogą krajową, a została wybudowana w celu uzupełnienia sieci dróg gminnych dla obsługi przyległego do nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] odcinka, tym samym GDDKiA nie może być jej zarządcą i nie może rozstrzygać o lokalizacji zjazdu. Jednocześnie o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Dalej wskazano, że powoływanie się przez Prezydenta [...] na okoliczność, iż droga lokalna oznaczona symbolem [...] nie została formalnie sklasyfikowana i przekazana w zarząd [...] jest błędne i nieuzasadnione. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zaliczenie nowo wybudowanego odcinka w ciągu drogi gminnej/powiatowej/krajowej do kategorii drogi gminnej/powiatowej/krajowej następuje z mocy samego prawa; brak odzwierciedlenia tego stanu w uchwale jednostki samorządowej nie powoduje, że droga ta nie jest drogą gminną/powiatową. W ocenie GDDKiA, zarządcą przedmiotowego odcinka drogi publicznej wraz z węzłem, leżącego na terenie [...], jest Prezydenta [...]. Również pozostałe wybudowane/przebudowane odcinki dróg lokalnych powstałe w ramach ww. inwestycji, zlokalizowane na terenie miasta [...], od chwili oddania ich do użytkowania znajdują się w zarządzie Prezydenta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Z kolei w odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] podniósł, że to GDDKiA jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu. Działka nr [...] z obrębu [...], na której zlokalizowana jest droga [...], zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków, stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd GDDKiA. Oznacza to, że ten organ jest właściwy w tej sprawie. Na potrzeby realizacji budowy nowego układu drogowego - trasy ekspresowej [...], GDDKiA urządziła drogę [...], które nie została formalnie sklasyfikowana i przekazana w zarząd [...]. W przeszłości pas drogo lokalnej [...] nie stanowił pasa gminnej drogi publicznej ul. J., a co więcej nie leży w jej ciągu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem [...], który powstał na tle wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi o symbolu [...] na działkę nr [...], obręb [...], położonej przy ul. J. w dzielnicy W. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej jako: u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.). W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest kolejnym wnioskiem w sprawie udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi o symbolu [...] na działkę nr [...] , obręb [...], położonej przy ul. J. w dzielnicy W. [...]. NSA postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt I OW 88/15 oddalił poprzednio złożony wniosek, uznając, że spór miedzy organami jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi [...] miało pozwolić na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z akt sprawy stan faktyczny sprawy nie zmienił się. W dalszym ciągu pozostaje spór między organami odnośnie do ustaleń dotyczących klasyfikacji drogi [...]. Stąd w dalszym ciągu nie jest możliwe wskazanie przez NSA organu właściwego w tej sprawie. Dalej brak ustaleń w zakresie klasyfikacji drogi [...] powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. Dodać jedynie należy, iż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewiduje możliwość wystąpienia przez zainteresowanego do wojewódzkiego sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8, 9 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji postanowienia.