I OW 202/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Prezydentem Miasta Częstochowy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. o dokonanie waloryzacji odszkodowania postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Częstochowy jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z 7 września 2023 r. Wojewoda Śląski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Częstochowy w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. o dokonanie waloryzacji odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162), zwanej dalej: specustawą drogową, 30 czerwca 2021 r. Wojewoda Śląski wydał decyzję nr 8/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na mocy ww. decyzji, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z 27 czerwca 2022 r. IFVIIIa.7570.25.24.2021, ustalił odszkodowanie na rzecz M. P. za prawo własności nieruchomości lokalowej - lokalu mieszkalnego nr [...], wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej jako działka nr [...]. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) - do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta Częstochowy, jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu. Pismem z 28 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Częstochowy przekazał Wojewodzie Śląskiemu do rozpoznania wniosek M. P. z 27 czerwca 2022 r. o waloryzację odszkodowania ustalonego w decyzji z 27 czerwca 2022 r. Wojewoda wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie regulują kwestii podmiotu właściwego do dokonania waloryzacji odszkodowania. Natomiast art. 23 specustawy drogowej zawiera odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych w rozdziale p.t. nabywanie nieruchomości pod drogi, wprost przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, zdaniem Wojewody - w świetle art. 132 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, w związku z art. 23 specustawy drogowej - organem zobowiązanym do dokonania waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z 27 czerwca 2022 r. jest Prezydent Miasta Częstochowy, jako organ zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Częstochowy wskazał, że podstawą waloryzacji odszkodowania ustalonego w trybie specustawy drogowej jest przepis art. 18 ust. 3 stanowiący, że odszkodowanie (...) podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotów wywłaszczanych nieruchomości. W ślad za powyższym, w ramach ww. pojęcia zastosowanie ma rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.). Stanowisko to zostało wywiedzione na podstawie postanowienia Sądu Najwyższego z 25 maja 2018 r. w sprawie sygn. I CSK 434/17 (LEX nr 2550960), które dotyczy sytuacji wynikającej z art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., jednak – zdaniem Prezydenta - można ją odnieść do przedmiotowego przypadku, ponieważ w przepisie tym użyto tożsamego określenia co w art. 18 ust. 3 specustawy, tj. że wierzytelności zabezpieczone hipotecznie podlegają w chwili zapłaty waloryzacji według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W orzeczeniu sąd stwierdził, że przepis art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. w zakresie , w którym stanowi, że waloryzacja (...) następuje "według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości", odsyła nie tylko do reguł, które określają materialnoprawne warunki waloryzacji (art. 140 ust. 2-4 u.g.n.), ale także do reguł, które dotyczą właściwości odpowiedniego organu administracyjnego, uprawnionego do dokonania waloryzacji (art. 142 u.g.n.). Właśnie art. 142 u.g.n. wskazuje, że ten sam organ, który orzeka o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania, orzeka także o rozliczeniach z tytułu zwrotu, m in. o waloryzacji. Wobec powyższego, odpowiednie stosowanie przepisu art. 140 ust. 2 u.g.n. o waloryzacji przy zwrotach, odnosi się tak do zasad jak i reguł. Zatem organ, który wydał decyzję o odszkodowaniu w trybie specustawy, jest właściwy do wydania decyzji o waloryzacji tego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, gdyż ani Wojewoda Śląski, ani Prezydent Miasta Częstochowa nie uznają się za organ właściwy do rozpoznania wniosku M. P. o dokonanie waloryzacji odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr IFVIIIa.7570.25.24.2021 Wojewoda Śląski, na podstawie m.in. art. 12 ust. 4a, 4f, art. 18 ust. 1, 1e, 1f, art. 22 i 23 specustawy drogowej, ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości lokalowej (...) na rzecz M. P. i zobowiązał Prezydenta Miasta Częstochowy jako zarządcę drogi krajowej w mieście na prawach powiatu do wypłaty odszkodowania. We wniosku z 27 czerwca 2022 r. M. P. domaga się zwaloryzowania odszkodowania ustalonego ww. decyzją Wojewody. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej na zasadach określonych przez specustawę drogową podlega waloryzacji. Zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Komentowany przepis odsyła w kwestii waloryzacji wypłacanego odszkodowania do zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, co należy rozumieć, jako odesłanie do zasad określonych w art. 140 u.g.n. (zob. M. Wolanin, Ustawa..., s. 262). Przepis ten nie rozstrzyga natomiast o właściwości organu do dokonania waloryzacji odszkodowania. Specustawa drogowa nie wskazuje, jaki podmiot jest właściwy w tej sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział dotyczy nabywania nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla ustalenia organu właściwego do waloryzacji wypłacanego odszkodowania ma zatem zastosowanie przepis art. 132 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W analizowanym przypadku organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody Śląskiego z 27 czerwca 2022 r. jest Prezydent Miasta Częstochowy jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu (art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego). W konsekwencji organ ten jest też właściwy do waloryzacji tego odszkodowania. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.