I OW 203/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Sokołów Podlaski a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie Wójt Gminy S. wnioskiem z dnia 14 września 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J. M. podaniem z dnia 29 czerwca 2016 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej w C. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. M. jest osobą starszą, schorowaną i wymagającą opieki innych osób. Zameldowana jest ona na pobyt stały w miejscowości B. gmina S., a na pobyt czasowy na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w C. w Ośrodku Wsparcia dla Dorosłych prowadzonym przez Konwent Sióstr Boromeuszek. W placówce tej zainteresowana ma zapewnione całodobowe utrzymanie, opiekę, świadczenia zdrowotne oraz rehabilitację. W C. zamieszkuje również jej syn wraz z rodziną, z którymi wnioskodawczyni utrzymuje bliskie relacje. MOPS w C. przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. przekazał podanie J. M. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r. GOPS w S. zwrócił podanie J. M. do MOPS w C., wskazując, że J. M. od lutego 2016 r. nie zamieszkuje na terenie gminy S. Po zakończeniu hospitalizacji syn zainteresowanej zabrał ją do C., aby zapewnić jej opiekę ze względu na stan zdrowia. Organ podał ponadto, że wnioskodawczyni posiadała nieruchomość w miejscowości B., ale - jak wynika z wypisu ksiąg wieczystych - nieruchomość tę przekazała synowi M., a on z kolei przekazał ją w 2016 r. bratu A. zamieszkałemu w C. Zainteresowana posiadała również mieszkanie w S., które przekazała synowi A. Przekazanie majątku bez zastrzeżenia służebności osobistej i przeprowadzka do C., świadczą, że J. M. przejawiła wolę przeniesienia swoich życiowych spraw do tej miejscowości. Skoro obecnie centrum życiowe J. M. koncentruje się na terenie gminy C., to właściwym w sprawie jest MOPS w C. Przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. MOPS w C. zwrócił podanie J. M. wraz z aktami sprawy do GOPS w S. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy S. podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej określa jednoznacznie, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a przyznanie pomocy społecznej uzależnione jest od miejsca zamieszkania, a nie zameldowania na pobyt stały. Dlatego za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku J. M. powinno uznać się Burmistrza Miasta C. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik MOPS w C., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C., stwierdził, że J. M. powinna być uznana za osobę bezdomną. Wnioskodawczyni aktualnie przebywa w Ośrodku Wsparcia dla Dorosłych w C. Taka placówka nie służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie może być zatem uznana za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Ponadto J. M. nie ma możliwości zamieszkania w miejscu stałego zameldowania, gdyż nie ma już tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na terenie miasta S. Spełnia tym samym przesłanki przewidziane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s.") pozwalające na uznanie jej za osobę bezdomną. Z tych też względów organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta C., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku J. M. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy J. M. można uznać za osobę bezdomną. W sprawie bezsporne jest, że J. M. zamieszkiwała oraz była i nadal jest zameldowana na pobyt stały w B. gmina S. Z miejscowości tej wymieniona wyprowadziła się z uwagi na stan zdrowia i potrzebę zapewnienia jej opieki innych osób. Obecnie zamieszkuje w Domu Wsparcia dla Osób Dorosłych w C. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazana placówka nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. J. M. swój dom w B. przekazała w drodze darowizny jednemu z jej synów. Obecnie dom stanowi własność drugiego syna. Fakt ten nie oznacza jeszcze, że J. M. nie ma potencjalnych możliwości tam powrotu. Skoro wymieniona jest zameldowana na pobyt stały oraz w sprawie brak jest jakichkolwiek danych, by nie miała możliwości zamieszkania w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowana, to nie ma podstawy do uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że niezbędne jest ustalenie właściwości miejscowej gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy na regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki: Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, wyd. 2, Wrocław 2010 s. 54). Z akt sprawy wynika, że J. M. po pobycie w szpitalu z uwagi na stan zdrowia podjęła wraz z rodziną decyzję o przeprowadzeniu się do C. W mieście tym zamieszkuje jej syn który miał zapewnić jej stosowną pomoc i opiekę. Stan zdrowia wnioskodawczym uległ jednak pogorszeniu. Jej syn nie był w stanie zapewnić matce dalszej opieki. Dlatego też J. M. zgodziła się na umieszczenie jej w komercyjnej placówce opiekuńczej. Z synem zamieszkującym w C. nadal utrzymuje bliski kontakt. Chciałaby w dalszym ciągu pozostać w C., dlatego też ubiega się o skierowanie do domu pomocy społecznej w tym właśnie mieście. Powyższe okoliczności wskazują, że obecnie aktywność życiowa wymienionej skoncentrowana została w C. Miasto to stało się miejscem aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej. Tym samym C. jest aktualnym miejscem zamieszkania J. M. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. M. jest Burmistrz Miasta C. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.