I OW 210/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jolanta Sikorska, Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Jacek Hyla, Sędzia del. NSA:, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Powiatem L. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka - A. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w G. postanawia: wskazać Miasto G. jako właściwe w sprawie. Miasto G., wnioskiem z dnia 21 września 2016 r. (data stempla pocztowego, k. 6 akt sądowych), zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem L. poprzez wskazanie podmiotu właściwego w przedmiocie ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka - A. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w G. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 11 grudnia 2015 r. małoletni A. P. został umieszczony w pieczy zastępczej (placówce opiekuńczo-wychowawczej) na terenie G. Matka małoletniego - P. P. była wówczas niepełnoletnia i w związku z tym nie przysługiwała jej władza rodzicielska. Ojciec dziecka nie został ustalony. W ocenie wnioskodawcy, ponieważ małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie znajdował się pod władzą rodzicielską i nie miał ustanowionego opiekuna, nie można ustalić jego ówczesnego miejsca zamieszkania. Zdaniem wnioskodawcy w takiej sytuacji, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 575 z późn. zm., dalej: ustawa o wspieraniu rodziny) właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały dziecka, tj. Powiat L. (gdzie małoletni został zameldowany na pobyt stały w dniu 9 grudnia 2015 r.). W odpowiedzi na wniosek Powiat L. wniósł o wskazanie Miasta G. jako właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka. Zwrócono uwagę na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności na sytuację rodzinną małoletniego. Wskazano, że małoletni urodził się w G., tam też przebywał, wraz z matką - P. P. oraz jej matką - I. P., w czasie, gdy został poddany procedurze umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Podkreślono, że ze zgromadzonego w sprawie, zarówno przez organy pomocy społecznej w L., jak i przez Sąd Rejonowy w G., materiału dowodowego wynika, że matka małoletniego nie przebywała w miejscu zameldowania przez okres co najmniej czterech lat. W L. P. P. przebywała jedynie sporadycznie, a po wyprowadzce jej matki do G., zamieszkała wspólnie z nią. Tam też uczęszczała do szkoły (gimnazjum OHP w G.). Tym samym matka A. P. nie wykazuje już od dłuższego czasu żadnych związków z miastem L. To dotyczy także jej dziecka, które urodziło się w G. Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska Powiat L. przywołał fakt, że postanowienie w sprawie umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej wydał Sąd Rejonowy w G. Orzekając o udzieleniu zabezpieczenia poprzez umieszczenie małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a następnie o umieszczeniu go w pieczy zastępczej, Sąd ten nie miał wątpliwości co do swojej właściwości miejscowej w rozpoznawanej sprawie, ustalanej według miejsca zamieszkania dziecka. Nie zostało wskazane, że orzeczenie zostało wydane w przypadku nagłym, w którym to sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia i to nawet w stosunku do osób niepodlegających jego właściwości miejscowej. Zdaniem organu nie sposób uznać, że Powiat L. był zobowiązany do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej jedynie z racji jego zameldowania w L. Zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania, tym bardziej, że w niniejszej sprawie podano adres w G. jako adres czasowego zameldowania małoletniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.)). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka - A. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Stosownie do art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny średnie miesięczne wydatki związane z umieszczeniem dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 cytowanej ustawy). Ponieważ przepisy powołanej ustawy nie określają w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania" to niezbędnym jest zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej: k.c.). Przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej Kodeks cywilny rozumie miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). W sposób odrębny od powyższego ustawodawca zdefiniował miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jako miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). W sytuacji zaś, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie ustalenia wymaga miejsce zamieszkania małoletniego. Z uwagi na to, że przed umieszczeniem A. P. w pieczy zastępczej nie pozostawał on pod władzą rodzicielską (ojciec dziecka nie został ustalony, a matce, jako osobie niepełnoletniej, nie przysługiwała władza rodzicielska - postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt III R Nsm 1549/15), nie można ustalić tego miejsca w oparciu o przesłanki z art. 26 k.c. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do małoletnich dzieci pozostających pod władzą rodzicielską. Małoletni przed umieszczeniem go w placówce opiekuńczo wychowawczej nie pozostawał także pod opieką w rozumieniu art. 27 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji należy rozważyć określenie miejsca zamieszkania według przesłanek z art. 25 k.c. Wskazuje się, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, a więc w rozumieniu powyżej wskazanego przepisu, konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu. Przebywanie to czynnik zewnętrzny (łac. corpus) faktyczny i trwały, ale niekoniecznie ciągły. Zamiar stałego pobytu to dokonany przez osobę fizyczną wybór miejsca przebywania na stałe. Powzięcie i wyrażenie takiego zamiaru nie jest czynnością prawną, choć zawiera elementy woli. Zdolność do powzięcia i wyrażenia zamiaru stałego pobytu związana jest ze stopniem rozwoju umysłowego i fizycznego. Jest czynnikiem wewnętrznym, psychicznym (łac. animus manendi), który występuje u człowieka w określonym wieku i przejawia się w odpowiednim zachowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym miejsce zamieszkania osoby niepozostającej ani pod władzą rodzicielską, ani pod opieką oraz niebędącej w stanie samodzielnie wyrazić swojego zamiaru należy oznaczyć według kryteriów faktycznych, oczywiście do czasu ustanowienia przedstawiciela ustawowego (por. A. Wypiórkiewicz [w:] H. Ciepła (red.), B. Czech (red.), S. Dąbrowski (red.), T. Domińczyk (red.), H. Pietrzkowski (red.), Kodeks cywilny. T. 1. Art. 1-352. Praktyczny komentarz z orzecznictwem, Warszawa 2005, s. 77-78; S. Dmowski [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 135-136). Z okoliczności faktycznych ustalonych w niniejszej sprawie wynika, że przed umieszczeniem małoletniego A. P. w placówce opiekuńczej to w G. znajdowało się jego centrum życiowe, podobnie jak jego matki - P. P. P. P. przed urodzeniem dziecka mieszkała wraz ze swoją matką - I. P. oraz młodszym rodzeństwem - S. P., A. P. i O. P. w G., tam też uczęszczała do szkoły - Gimnazjum OHP w G. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt III R Nsm 1549/15; notatka służbowa dotycząca sytuacji rodzinnej I. P. zamieszkałej w G., przy ul. L. [...]). Małoletni urodził się w G., następnie po opuszczeniu szpitala przebywał wraz z matką w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr 3, która objęła opiekę nad dzieckiem - mieszczącej się przy ul. D. [...] w G. (powiadomienie o przyjęciu wychowanków: P. P. i A. P. do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej nr 3 w G.; skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej). Brak jest też okoliczności mogących świadczyć o tym, że A. P. kiedykolwiek przebywał w mieście L. Należy podkreślić, że realizacja obowiązku meldunkowego, nałożonego przez przepisy prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Nie można opierać ustalania miejsca zamieszkania tylko na samym fakcie zameldowania, czy to na pobyt stały, czy tymczasowy. Fakt, że A. P. był zameldowany na pobyt stały w mieście L., nie ma znaczenia dla ustalenia jego miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie można ustalić miejsce zamieszkania małoletniego - jest nim miasto G. Nie ma zatem potrzeby sięgania do kryterium ostatniego miejsca zameldowania małoletniego na pobyt stały wskazanego w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sytuacji Miasto G. jako miejsce zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w placówce opiekuńczo wychowawczej, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest właściwe do ponoszenia kosztów średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Końcowo należy wskazać, że, zgodnie z treścią art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Niespójność użytych w tych przepisach pojęć nie stoi na przeszkodzie uznaniu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 191 ust. 1 i 16 ustawy o wspieraniu rodziny i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), wskazał Miasto G. jako właściwe w sprawie.