I OW 210/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie A. W. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy W. jako organ właściwy w sprawie. 7 2 Wójt Gminy W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie rozpoznania podania W. N. – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W., o skierowanie go do Domu Opieki Społecznej w R. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przekazujące mylnie skierowane zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. przekazujące wniosek W. N., zatrudnionej na stanowisku pracownika socjalnego w Domu Pomocy Społecznej w R., będącej opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W., o wydanie decyzji kierującej go do DPS "[...]" w R. oraz ustalenie wysokości opłaty za pobyt. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że właściwą miejscowo do załatwienia sprawy jest Gmina W., ponieważ opiekun prawny strony mieszka w R., w miejscowości znajdującej się na terenie Gminy W. Dalej organ wskazał, że A. W. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w R. Decyzja ta ustalała również odpłatność za pobyt A. W. w tej instytucji. Następnie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], umieszczającą A. W. w Domu Pomocy Społecznej w R., w którym ten od dnia [...] lutego 2008 r. stał się jego mieszkańcem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W toku prowadzonego w 2016 r. postępowania dotyczącego odpłatności za pobyt A. W. w Domu Pomocy Społecznej w R. ustalono, że A. W. na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego I Wydziału Cywilnego w L. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...], został całkowicie ubezwłasnowolniony. Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w L. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich został ustanowiony opiekunem prawnym A. W. jego brat – J. W., który jeszcze przed uprawomocnieniem się postanowienia zmarł (w dniu [...] lutego 2008 r.). Następnie postanowieniem tego samego Sądu z dnia [...] marca 2008 r. opiekunem prawnym A. W. został kolejny jego brat – J. W. Obecnie opiekunem prawnym jest W. N., a to na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. VI Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...]. Organ wnioskujący podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2017 r. W. N. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność opisanej wyżej decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. z dnia [...] stycznia 2008 r. W ocenie obecnego opiekuna prawnego stroną i adresatem decyzji kierującej do domu pomocy społecznej winien być A. W. - ubezwłasnowolniony całkowicie, a tylko doręczenie decyzji powinno nastąpić - zgodnie z dyspozycją art. 40 § 1 K.p.a. - do rąk jego opiekuna prawnego. Natomiast w dacie wydawania decyzji o skierowaniu A. W. do Domu Pomocy Społecznej w R. nie był ustanowiony jeszcze opiekun prawny, postanowienie bowiem nie uprawomocniło się, gdyż kandydat na opiekuna prawnego zmarł. W związku z tym niemożliwe było wówczas przekazanie sprawy do organu właściwego dla miejsca zamieszkania opiekuna. Tym samym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji - organem właściwym pozostawał Wójt Gminy W. Dalej organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (powinno być o właściwość) bezspornym jest fakt, że w dniu wydania decyzji kierującej A. W. do Domu Pomocy Społecznej w R. był on ubezwłasnowolniony, jednak fakt ten nie został ustalony ani przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wówczas wywiad środowiskowy, ani przez organ wydający decyzję kierującą do Domu Pomocy Społecznej w R. Brak tych danych przyczynił się do uznania swojej właściwości przez Gminę T. do wydania niniejszej decyzji. A. W. nigdy nie był mieszkańcem Gminy W. Co prawda od [...] lutego 2008 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w R., czyli w placówce znajdującej się na terenie Gminy W., jednak z nią nie powinno się utożsamiać miejsca jego zamieszkania. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. VI Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] marca 2008 r. prawomocnym opiekunem prawnym A. W. został jego brat J. W., który mieszka w L. i praktycznie do 2016 r. sprawował opiekę prawną nad swoim bratem. W. N. została opiekunem prawnym A. W. dopiero pod koniec roku 2016. Pełni tę funkcję jako pracownik socjalny zatrudniony w Domu Pomocy Społecznej w R. Jest dla A. W. osobą całkowicie obcą i w żaden sposób niespokrewnioną. Podsumowując, w ocenie Wójta Gminy W., skoro A. W. przebywa od [...] lutego 2008 r. w Domu Pomocy Społecznej w R., a jego opiekunem prawnym przez ten okres był brat - Jerzy W., zamieszkały w L., to gminą właściwą do podjęcia decyzji w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w R. powinno być Miasto L. W przeciwnym razie gminy mające na własnym terenie domy pomocy społecznej zobowiązane byłyby do ponoszenia odpowiedzialności za wadliwie prowadzone postępowania przez inne organy, a tym samym do ponoszenia odpłatności za mieszkańców domu pomocy społecznej, którzy w dniu przybycia do tej placówki zamieszkiwali, bądź posiadali opiekuna prawnego na terenie innej gminy, niż Gmina W. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta L. wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, ze zm.), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że sprawa dotyczy osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, istotne znaczenie ma art. 27 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W tej sytuacji, zdaniem Prezydenta Miasta L., wniosek o skierowanie osoby ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej powinien zostać rozpoznany przez Wójta Gminy W., a więc przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Ponadto organ ten wniósł o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron do czasu rozpatrzenia przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosku opiekuna prawnego A. W. i wniosku Prezydenta Miasta L. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta L., zarówno Prezydent Miasta L., jak i Wójt Gminy W. nie mają możliwości prawnej wydania decyzji kierującej do DPS ze skutkiem wstecznym, gdyż decyzja taka wywiera wyłącznie skutek na przyszłość. W związku ze stwierdzeniem nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. kierującej A. W. do domu pomocy społecznej nadal nie rozstrzygnięty pozostaje wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r., gdyż decyzja kończąca postępowanie administracyjne z wniosku A. W. została usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W dniu składania wniosku osoba ta posiadała jeszcze pełną zdolność do czynności prawnych, ponieważ postanowienie o jego ubezwłasnowolnieniu nie było jeszcze prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta L. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku W. N. – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W., o skierowanie do Domu Opieki Społecznej w R. Zasady ustalania właściwości miejscowej w tym przedmiocie określają przepisy art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stwierdzające, że generalnie właściwość organów w tej materii ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję taką wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wskazują, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa. Art. 25 Kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W powyższy sposób ustala się jednak miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast w przypadku osób całkowicie ubezwłasnowolnionych kodeks cywilny w art. 27 reguluje tę kwestię odmiennie. O miejscu zamieszkania takich osób przesądza bowiem miejsce zamieszkania ich opiekuna prawnego. Skoro zgodnie z art. 27 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść cytowanego art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy przyjąć, że do wydania decyzji o skierowaniu osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłat za pobyt w tego rodzaju placówce organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. Bezsporne jest w sprawie, iż W. N. została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W. postanowieniem Sądu Rejonowego L. – Z. w L. z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...]. Z akt sprawy wynika nadto, że W. N. zamieszkuje w miejscowości R. [...] W. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w sensie prawnym nie decyduje jego wola (co jest oczywiste), ani miejsce jego faktycznego pobytu, a miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Istotne z punktu widzenia spornego w tej sprawie zagadnienia jest więc miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w chwili obecnej. Podnoszone zarówno we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak i w odpowiedzi na wniosek okoliczności dotyczące tego, kto był wcześniej opiekunem prawnym A. W., gdzie te osoby mieszkały, nie są aktualnie relewantne, skoro decydujące znaczenie ma aktualny stan faktyczny i prawny. Regułą jest wszak uwzględnianie okoliczności istniejących w dacie orzekania przez organy administracyjne. Dotychczasowy stan nie jest tu relewantny, zwłaszcza że poprzednia decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego jako dotknięta wadą nieważności. Co więcej, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na wniosek, nastąpiło to ze skutkiem ex tunc, czyli od początku. Sprawa o skierowanie do DPS jest więc niejako otwarta – niezałatwiona. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], obecnie również nie ma znaczenia. Po pierwsze prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, i dopiero ostateczna decyzja może odnieść tu skutek, po drugie nie ma podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu, jak i na wniosek stron. Jeżeli zaś zostanie stwierdzona nieważność decyzji o stwierdzeniu nieważności o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, to spowoduje to tylko taki skutek, że "odżyje" decyzja z 2008 r., która także umieszczała A. W. w tym samym domu pomocy społecznej, w którym przebywa aktualnie. Natomiast, aby zawieszenie postępowania mogło nastąpić na zgodny wniosek stron (art. 126 P.p.s.a.), to potrzebna jest zgoda wszystkich stron postępowania, a jak wynika z akt sprawy brak takiej zgody drugiego organu pozostającego w sporze. W tej sytuacji uznać należało, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest Wójt Gminy W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 5 6