I OW 217/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. S. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta C. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Burmistrz Miasta [...], w imieniu którego działa Kierownik Miejskiego Ośrodka Społecznej w [...], zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Gminą Miasta [...] - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] a Gminą Miasta [...] - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] przez wskazanie Gminy [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. S. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. We wnioski wskazał, że P. S. nie jest związana z miejscowością [...], w której wcześniej mieszkała. Miejscem jej zamieszkania od maja 2019 r. jest miejscowość [...], ul. [...], gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu, tam też jest jej centrum życiowe. Organ podał, że budynek położony w [...] przy ul. [...] stanowi własność Miasta [...]. Zakupiony został w ramach programu integracji społeczności [...] w Polsce na lata 2014-2020 pod nazwą "Poprawa warunków mieszkaniowych społeczności [...]". Na podstawie umowy użytkowania z [...] maja 2019 r. P. S. posiada tytuł prawny do ww. budynku. Zwrócił także uwagę, że [...] maja 2019 r. pomiędzy Miastem [...] a P. S. zostało zawarte porozumienie w sprawie rozwiązania umowy najmu lokali mieszkalnych położonych w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...], w którym uprzednio zamieszkiwała. W ocenie organu, obecnie centrum interesów życiowych P. S. koncentruje się na terenie miejscowości [...], nie jest ona związana z miejscowością [...], w której wcześniej zamieszkiwała, nie zamierza również tam powracać. Wynika to z faktu zawarcia z Miastem [...] ww. umowy użytkowania na czas nieokreślony nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w [...] przy ul. [...]. Potwierdza to również złożenie przez nią do Urzędu Miejskiego w [...] zgłoszenie pobytu stałego siebie i dzieci pod ww. adresem, czy też złożona deklaracja do lekarza pierwszego kontaktu w Ośrodku Zdrowia w [...]. Ponadto zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. uznano ją za osobę bezrobotną, odmawiając jednocześnie prawa do zasiłku). Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że rodziny zamieszkujące przy ul. [...] w [...] złożyły wniosek o zawarcie umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków z tej nieruchomości, a także deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...]. Nadto dziecko jednej z rodzin [...] mieszkających przy ul. [...] zostało zapisane do Szkoły Podstawowej w [...]. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kierownika MOPS z [...], uznać należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku P. S. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], wniósł o jego odrzucenie, względnie o wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku P. S. Organ podniósł, że koniecznym warunkiem wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jest wydanie przez organ administracyjny ostatecznego postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., otwierającego organowi, któremu sprawa była przekazana, prawo do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Z uwagi, iż w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jako niedopuszczalny winien zostać odrzucony. Uzasadniając natomiast stanowisko co do właściwości Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku P. S. podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż osoby objęte wnioskiem przebywają (chociażby czasowo) w budynku przy ul. [...] w [...], skoro nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w tej materii. Nie dokonano także ustalenia miejsca tzw. centrum życiowego osób meldowanych, ośrodka ich interesów osobistych i majątkowych. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie ustalono, ani nie przeprowadzono dowodów, gdzie (czy pod podanym adresem) osoba wnioskująca rzeczywiście mieszka, nocuje, spożywa posiłki lub wypoczywa, czy też przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble) albo przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, wreszcie czy utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, gdzie przyjmuje lub nadaje korespondencję; nie wiadomo, gdzie realizowany jest ewentualny obowiązek nauki, gdzie wnioskodawca pracuje, robi zakupy i korzysta z codziennych usług oraz opieki medycznej, Organ podniósł, że nie jest wystarczające samo przebywanie wnioskodawcy pod danym adresem, w budynku który mógłby w ogóle służyć zamieszkaniu (nawet, gdyby przebywanie to zostało stwierdzone), lecz koniecznym pozostaje jeszcze zamiar stałego pobytu, w sensie utworzenia w konkretnym miejscu tzw. centrum życiowego, którego to faktu w żaden sposób nie ustalono. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, nie mniej istotnym dla ustalenia miejsca zamieszkania, pozostaje rozstrzygnięcie niemożliwości realizacji zadań własnych gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej w wykorzystaniem budynków zakupionych poza obszarem danej gminy. Organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 2729/17 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności [...] z terenu Miasta [...], na podstawie której Burmistrz Miasta [...] dokonał zakupu budynku w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Miasto [...] nie ma prawa do realizowania zadania w zakresie gospodarki mieszkaniowej przy wykorzystaniu budynku zakupionego na terenie innej gminy. Zdaniem organu ww. stwierdzenie nieważności uchwały na gruncie prawa cywilnego skutkuje nieważnością umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 2015 r. przy ul. [...] w [...], jako dokonanej przez Burmistrza Miasta [...] bez wymaganego umocowania, o jakim mowa w art. 103 § 1 k.c. i każdej umowy oddającej we władanie wnioskodawcy przedmiotową nieruchomość. Można więc przyjąć, że brak jest obecnie tytułu prawnego do zajmowania przez P. S. lokalu, co z kolei budzi dalsze wątpliwości co do jej zamieszkiwania pod wskazanym adresem. Organ stwierdził, że powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, iż to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] jest podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku P. S.. Nie można bowiem uznać za dopuszczalne ustaleń zamieszkania w danym miejscu w oderwaniu od niezgodnych z prawem działań organu władzy (Burmistrza Miasta [...]), który, nie respektując wyroków sądowych, podejmuje próbę "przerzucenia" mieszkańców miasta [...] do nieruchomości położonej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta [...], jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku P. S. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. W pierwszej kolejności podnieść należy, że błędne jest stanowisko Burmistrza Miasta [...], iż jedynie ostateczne postanowienie, wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., otwiera organowi, któremu sprawa była przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Argumentacja ta, oparta jest bowiem na nieobowiązującej już treści art. 65 § 1 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W świetle obowiązującej treści przepisu art. 65 § 1 k.p.a., przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. W niniejszej sprawie P. S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego i okresowego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który zawiadomieniem z 25 czerwca 2019 r. przekazał go do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], wskazując go jako właściwy w sprawie. Pismem z 15 lipca 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił powyższy wniosek do MOPS w [...], który pismem z 29 lipca 2019 r. ponownie przesłał przedmiotowy wniosek do MOPS w [...]. Mając zatem na uwadze, że MOPS w [...], działający w imieniu Burmistrza Miasta [...], nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w pismach z 25 czerwca 2019 r. i 29 lipca 2019 r., iż jest właściwy do rozpoznania ww. wniosku, zasadnie skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta [...], reprezentowanym przez Kierownika MOPS w [...]. Tym samym nie można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia przedmiotowego wniosku. Przechodząc do rozpoznania zaistniałego sporu o właściwość zauważyć trzeba, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 k.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na scentralizowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości nie oznacza zamieszkania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 k.c. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że [...] maja 2019 r. P. S. rozwiązała umowę najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] w [...], i tego samego dnia podpisała na czas nieokreślony umowę użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się w [...] przy ul. [...]. Następnie zgłosiła siebie i dzieci na pobyt stały w [...] pod ww. adresem. O pobycie i skoncentrowaniu swoich spraw życiowych na terenie Gminy [...] świadczy także złożenie przez nią deklaracji do lekarza pierwszego kontaktu w Ośrodku Zdrowia w [...], jak również okoliczność zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], tj. w urzędzie właściwym dla Gminy [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie powyżej wskazane okoliczności świadczą o skoncentrowaniu przez P. S. swoich spraw życiowych i zamiarze stałego pobytu w [...], a tym samym, o jej zamieszkiwaniu w tej miejscowości. Prowadzi to do uznania, że Burmistrz Miasta [...], jest właściwy do rozpoznania jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. Zaznaczenia wymaga, że na tę ocenę bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Burmistrza Miasta [...] okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2729/17 stwierdził nieważność uchwały na podstawie której Miasto [...] zakupiło nieruchomość w [...], w której obecnie zamieszkuje P. S. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia bowiem wątpliwości, że jedynie miejsce zamieszkania stanowi o właściwości organu do rozpoznania wniosku w zakresie przyznania pomocy z opieki społecznej. Tym samym, fakt oczywistego naruszenia prawa przez Burmistrza Gminy [...] w realizowaniu zadań własnych gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej z wykorzystaniem budynków zakupionych poza jej obszarem, nie mógł być brany pod uwagę przy ustalaniu organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia. Podkreślić jednocześnie należy, że w przypadku zmiany miejsca zamieszkania P. S. poza teren gminy [...], zmieni się właściwość organu do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy z opieki społecznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.