I OW 246/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Jawora o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Jawora a Burmistrzem Żabna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. W. w sprawie przyznania pomocy finansowej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jawora jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Jawora – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Żabna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. W. w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 19 października 2016 r. do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze wpłynęło postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Żabnie, działającego z upoważnienia Burmistrza Żabna, którym przekazano Dyrektorowi MOPS w Jaworze, wniosek R. W. w sprawie przyznania pomocy finansowej. W ocenie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Żabnie organem właściwym w sprawie jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze – Burmistrz Miasta Jawora. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze wskazał, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, iż R. W. w czerwcu 2015 r. został administracyjnie wymeldowany z pobytu stałego pod adresem Jawor ul. [...], zaś obecnie nie jest organowi znany jakikolwiek inny adres jego zameldowania na terenie Gminy Jawor. Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż R. W. nie jest osobą bezdomną, zaś jego miejscem zamieszkania, w myśl art. 25 k.c. jest miejscowość Odporyszów (gmina Żabno). Zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze powyższa okoliczność w sposób jednoznaczny wynika z przeprowadzonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Żabnie rodzinnych wywiadów środowiskowych, w których udokumentowano, że mieszka u swojego znajomego M. C., który udostępnił mu pomieszczenie przy budynku gospodarczym. Wskazano, że w pomieszczeniu tym znajdują się podstawowe meble: łóżko, sofa i stół, a także piec, którym można ogrzać izbę. Nadto R. W. oświadczył, że nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie chce wracać do swojego miejsca zameldowania. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze podał, że w w/w wywiadach środowiskowych wskazano, że R. W. pozostaje w leczeniu kardiologicznym w Krakowie. Dodatkowo, jak wynika z pisma Zarządu Lokalami Komunalnymi w Jaworze z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], R. W. od miesiąca maja 2012 r. trwale pozostawił lokal mieszkalny przy ul. [...] w Jaworze. Lokal ten pozostawił bez opieki i udzielenia informacji o miejscu aktualnego pobytu oraz w dużym zadłużeniu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze wskazał, że pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. Ośrodek w Jaworze zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Pomocy Bezdomnym w Krakowie, na terenie którego przebywał wówczas R. W., o sporządzenie z nim indywidualnego planu wychodzenia z bezdomności. W powyższym planie R. W. zobowiązał się do złożenia wniosku w Gminie Jawor o przydział lokalu z zasobów gminy Jawor, to jednak, do dnia złożenia niniejszego wniosku o rozstrzygnięcie sporu, przedmiotowy wniosek nie został przez R. W. złożony, co tylko potwierdza – w ocenie organu – okoliczność, iż nie jest on osobą bezdomną. W ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze z uwagi na fakt przebywania R. W. w mieszkaniu swojego kolegi w miejscowości Odporyszów, jak też z uwagi na wolę jego dalszego przebywania pod tym adresem, oraz okoliczność, iż pozostaje on w leczeniu kardiologicznym w Krakowie (a więc ośrodkiem wojewódzkim dla Gminy Żabno), uznać należy, że R. W. przebywa w miejscowości Odporyszów (Gmina Żabno) z zamiarem stałego pobytu. Wobec tego organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Żabnie. W odpowiedzi na w/w wniosek Burmistrz Miasta i Gminy Żabno wniósł o wskazanie jako właściwego w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta Jawora. Wskazano, że jak wynika z dokumentacji sprawy, zainteresowany zamieszkuje czasowo u swojego znajomego w miejscowości Odporyszów, bez dalszych perspektyw i możliwości stałego zamieszkania na terenie gminy Żabno. Jak wynika z notatki służbowej specjalisty pracy socjalnej w Żabnie, R. W. zajmuje małe pomieszczenie przy budynku gospodarczym położonym na posesji M. C. – obok budynku mieszkalnego. Wskazano, że jest to jest to jedna izba z oknem, prowizorycznie urządzona, po częściowym remoncie. Został zlikwidowany piec, który stanowił zagrożenie pożarowe. Obecnie źródło ogrzewania stanowi butla gazowa z grzałką, która szybko nagrzewa pomieszczenie, lecz brak jest odpowiedniej wentylacji. W pomieszczeniu nie ma doprowadzonej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Nie ma możliwości gotowania ciepłych posiłków. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Żabno w świetle zaistniałego sporu najważniejsze jest jednak to, że R. W. oświadczył, iż nie zamierza pozostać tu na stałe. W związku z tym poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że obecne miejsce przebywania R. W. w Odporyszowie nie jest jego głównym ośrodkiem aktywności życiowej. Podano, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż R. W. nie jest nigdzie zameldowany. Aktualnie przebywa u kolegi w Odporyszowie. Lokal, w którym przebywa nie jest lokalem mieszkalnym, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Tym samym są spełnione przesłanki wskazane w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej niezbędne dla uznania R. W. za osobę bezdomną. Organ podał przy tym, że w dniu 27 grudnia 2016 r. Starostwo Powiatowe w Tarnowie – w odpowiedzi na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Żabnie z dnia 21 grudnia 2016r. – wyjaśniło, że nie posiada w swych zasobach dokumentów na podstawie których można by stwierdzić, czy pomieszczenie stanowiące część budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 715 (obecnie miejsce czasowego pobytu R. W.), obręb ewidencyjny Odporyszów, jednostka ewidencyjna Żabno- obszar wiejski, jest lokalem mieszkalnym. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Żabnie stwierdził zatem, że w tych okolicznościach przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w w/w sprawie jest zatem Burmistrz Miasta Jawora. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta Jawora i Burmistrzem Miasta i Gminy Żabno na tle rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup opału – zasiłku celowego. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 powołanej ustawy osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W niniejszej sprawie kluczową zatem kwestią jest rozstrzygnięcie, czy R. W. można uznać za osobę bezdomną – w myśl wskazanych wyżej przepisów – czy też nie. W rozpoznawanej sprawie z akt wynika, że R. W. ostatni meldunek stały posiadał w Jaworze przy ul. [...] Pismo Zarządu Lokalami Komunalnymi w Jaworze z dnia 24 marca 2014 r. stanowi, że R. W., około maja 2012 r. trwale pozostawił bez opieki przedmiotowy lokal mieszkalny. Nie podał informacji o miejscu aktualnego pobytu. Od ponad pięciu lat nie opłacał czynszu. Skutecznie rozwiązano umowę najmu z R. W., a w sierpniu 2012 r. lokal został komisyjnie przejęty przez zarządcę, a następnie przekazany do zasiedlenia innemu użytkownikowi. Obecnie – jak wynika z dokumentacji sprawy – R. W. czasowo przebywa u znajomego, który udostępnił mu w tym celu przystosowane do zamieszkania pomieszczenie gospodarcze w miejscowości Odporyszów, gmina Żabno. Nie jest zameldowany na terenie gminy Żabno. Dokumentacja niniejszej sprawy nie stwierdza jednak, aby pomieszczenie to można było uznać za lokal mieszkalny. Starostwo Powiatowe w Tarnowie w piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. wskazało bowiem, że w zasobach swoich dokumentów nie posiada informacji, na podstawie których można by było stwierdzić, aby przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze było lokalem mieszkalnym. Podano, że z mapy ewidencyjnej wynika jedynie, że na przedmiotowej działce znajdują się budynki mieszkalny i gospodarczy, które nie posiadają założonej kartoteki. Z wywiadu środowiskowego wynika zaś, że jest to pomieszczenie gospodarcze składające się z jednej izby, jedynie przystosowane do zamieszkania, jednak w złym stanie technicznym, aczkolwiek systematycznie ogrzewane, może stanowić schronienie przed zimnem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Z pewnością nie można uznać, za lokal mieszkalny takiego pomieszczenia, które nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, typu: szopa, garaż, budynek gospodarczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że pomieszczenie gospodarcze, w którym przybywa wnioskodawca nie jest miejscem, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nadto, lokal, w którym przybywa nie jest lokalem mieszkalnym, o którym mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn pobyt wnioskodawcy w tym miejscu przedłuża się, to pobyt taki nie traci charakteru czasowego, a lokal nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Wobec powyższego należy uznać, że R. W. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz jest osobą niezameldowaną na pobyt stały. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnej informacji o jego nowym adresie zameldowania, po administracyjnym wymeldowaniu go z Jawora. Jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. Burmistrz Miasta Jawora, gdyż ostatnim miejscem zameldowania R. W. był Jawor, ul. [...]. Okoliczność zaś, że nie skorzystał on z indywidualnego planu wychodzenia z bezdomności – na co wskazano we wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość – nie oznacza, że nie jest osobą bezdomną. W odniesieniu do podnoszonej we wniosku kwestii, że R. W. leczy się kardiologicznie w Krakowie, wskazać należy, że dokumentacja niniejszej sprawy nie zawiera żadnego zaświadczenia lekarskiego, ani faktur, czy rachunków na tę okoliczność. Nadmienić ubocznie należy, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Jawora – w identycznym stanie faktycznym, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] – po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 stycznia 2016 r. – przyznał R. W. zasiłek celowy na zakup opału i żywności, nie mając wątpliwości co do swojej właściwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.