I OW 252/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Opole o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Opole, a Miastem Bielsko-Biała i Powiatem Bielskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.S. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Bielski, jako właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.S. w pieczy zastępczej Prezydent Miasta Opole pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między "Prezydentem Miasta Opola, a Prezydentem Miasta Bielsko-Biała i Starostą Powiatu Bielskiego" [winno być: "Miastem Opole, a Miastem Bielsko Biała i Powiatem Bielsko Biała" – uwaga NSA] w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.S. umieszczonego w pieczy zastępczej, poprzez wskazanie jako powiatu właściwego w sprawie Miasta Bielsko-Białej, a w dalszej kolejności Powiatu Bielskiego. Ponad powyższe wniesiono o zasądzenie od uczestnika na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni M.S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 19 maja 2023 r., a następnie postanowienia z dnia 30 sierpnia 2023 r., wydanych w sprawie o sygn. akt III Nsm 314/23, został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w Opolu. Małoletni w placówce przebywa od 16 maja 2023 r., kiedy to został tam umieszczony w trybie interwencyjnym. Miasto powołało się na treść art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.p.z.") wskazując, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Równocześnie zwrócono uwagę na konieczność odwołania się do definicji terminu "miejsce zamieszkania" zawartej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c."), przywołując treść art. 25 i 26 § 1 i 2 k.c. W następstwie powyższego wskazano, że małoletni wychowywany był przez matkę E.S. co determinowało konieczność ustalenia jej miejsca zamieszkania. Podkreślono, że matka małoletniego nie przebywała w Opolu i nic jej z tym miastem nie łączyło. Ze zgromadzonej dokumentacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: "MOPR") w Opolu wynika, że matka mieszkała wraz z małoletnim w M. a następnie w Bielsku-Białej. W tym mieście dziecko ukończyło szkołę podstawową w roku szkolnym 2021/2022, a jego matka korzystała z pomocy społecznej. W listopadzie 2022 r. małoletni wyjechał z matką do Niemiec. Stamtąd uciekł do Polski i przypadkowo trafił do Opola, gdzie został zatrzymany przez patrol policji, a następnie umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, iż samo przebywanie w danej miejscowości nie może być uznane za jej zamieszkiwanie na gruncie Kodeksu cywilnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy małoletni znalazł się w danym mieście sam, w wyniku ucieczki od rodzica. Uznano zatem, że małoletni posiadał miejsce zamieszkania w Bielsku-Białej, co znajdowało potwierdzenie w załączonym do akt sprawy oświadczeniu E.S. Abstrahując od powyższego Miasto Opole rozważyło przedmiotową sprawę również w kontekście niemożności ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej, a tym samym konieczność zastosowania art. 191 ust. 2 u.p.z., zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wskazano, iż z udostępnionych danych jednostkowych z PESEL małoletniego wynika, że był on zameldowany na pobyt stały pod adresem: ul. (...) w M. do 12 lipca 2022 r., co było zbieżne ze stałym meldunkiem jego matki. Podkreślono również, że adres zameldowania na terenie Niemiec nie może mieć charakteru stałego, z uwagi na czas określony, na jaki została zawarta umowa najmu mieszkania tj. do 29 lutego 2024 r., co podkreśliła matka małoletniego w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu z 9 listopada 2023 r. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, właściwym do ponoszenia kosztów pobytu w pieczy zastępczej jest "Prezydent Miasta Bielsko-Biała, bądź też Starosta Bielski" [winno być: "Miasto Bielsko-Biała, bądź też Powiat Bielski" – uwaga NSA]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Bielska-Białej wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie "Starosty Bielskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy" [winno być: "Powiatu Bielskiego, jako powiatu właściwego do rozpatrzenia sprawy" – uwaga NSA]. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, a także odwołaniu się do treści art. 191 ust. 1-3 u.p.z. oraz definicji miejsca zamieszkania określonej w Kodeksie cywilnym uczestnik sporu wskazał na konieczność ustalenia miejsca zamieszkania dziecka w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie postanowienia o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej. Wskazano, że z załączonych dokumentów, wynika że małoletni bezpośrednio przed umieszczeniem w placówce zamieszkiwał z matką w Niemczech. Uznano, że okres zamieszkiwania rodziny w Bielsku-Białej i uczęszczanie przez małoletniego do szkoły podstawowej na terenie tego miasta w roku szkolnym 2021/22 pozostaje bez znaczenia, ponieważ postanowienie SR w Opolu o umieszczeniu dziecka w pieczy wydano w maju 2023 r. Prezydent Bielska-Białej stanął na stanowisku, że wnioskodawca dokonał prawidłowej kwalifikacji właściwości powiatu na podstawie art. 191 ust. 2 u.p.z. przekazując pismo do Powiatu Bielskiego, z uwagi na niemożność ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania dziecka bezpośrednio przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz złożonej w sprawie odpowiedzi na wniosek Starosta Bielski uznał za niezasadne twierdzenie, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Wskazano, że małoletni M. – poczynając od 2014 r. – stale przebywa w miejscu zamieszkania swojej matki, która od wielu lat zamieszkuje w Bielsku-Białej. Z miastem tym wyżej wymieniona była związana bezpośrednio przed wyjazdem do Niemiec i jest związana obecnie. Wskazano, iż z przeprowadzonej z wyżej wymienioną rozmowy telefonicznej w dniu 18 stycznia 2014 r. wynika, że nadal przebywa ona w Niemczech, jednakże nie potrafiła wskazać do kiedy. Równocześnie podkreśliła, że w urlopy spędza w Bielsku-Białej. Zastrzeżono również, że jeżeli uznać, że bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej M. wraz z matką przebywał w Niemczech, to należy podkreślić, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M.S. jest Wojewoda Opolski zgodnie z przepisem art. 181 pkt 2a lit b w związku z art. 5 ust 1 pkt 1 lit b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Matka dziecka, pod której był opieką, przebywa w Niemczech. Bezpośrednio przed umieszczeniem w placówce M. również przebywał w Niemczech. To sprawia, że po myśli cytowanych wyżej przepisów Prezydent Opola winien wystąpić do Wojewody Opolskiego o stosowne środki finansowe. W tych okolicznościach właściwość Powiatu Bielskiego jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). O sporze o właściwość możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy Miastem Opole, Miastem Bielsko-Biała i Powiatem Bielskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.S. Każdy z powiatów uważa się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.p.z. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że umieszczenie małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 19 maja 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt R III Nsm 314/23. Ustalenia wymagało zatem gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletniego w okresie poprzedzającym wydanie powyższego orzeczenia. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że w przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletni pozostawał pod władzą rodzicielską matki. Tym samym miejsce zamieszkania małoletniego należało ustalić w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że matka mieszkała wraz z małoletnim w M. a następnie w Bielsku-Białej. W tym mieście dziecko ukończyło szkołę podstawową w roku szkolnym 2021/2022, a jego matka korzystała z pomocy społecznej. W oświadczeniu z dnia 30 sierpnia 2023 r. matka małoletniego stwierdziła, że: "Do czasu przebywania w Niemczech mieszkałam wraz z synem M.S. w Bielsku – Białej ul. (...). Z akt wynika, że w listopadzie 2022 r. małoletni wyjechał z matką do Niemiec. Stamtąd uciekł do Polski i przypadkowo trafił do Opola, gdzie został zatrzymany przez patrol policji, a następnie umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej w dniu 16 maja 2023 r. W tej sytuacji nie da się ustalić miejsca zamieszkania dziecka bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.p.z. – powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.S. umieszczonego w pieczy zastępczej jest Powiat Bielski Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Nie mógł być uwzględniony wniosek Prezydenta miasta Opole o zasądzenie kosztów postępowania. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21, z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07, z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OW 57/23).