I OW 256/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich R. Z. i P. P. postanawia: wskazać Powiat L. i jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. Starosta O. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą O. a Starostą L. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich R. Z. i P. P., przebywających w pieczy zastępczej (obecnie w rodzinnym domu dziecka) na terenie Powiatu L., poprzez ustalenie, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie ww. małoletnich przebywających w pieczy zastępczej na terenie Powiatu L. jest Powiat L. Organ wyjaśnił, że spór dotyczy kwestii ustalenia powiatu odpowiedzialnego za pokrywanie wydatków przeznaczonych na utrzymanie dzieci (rodzeństwa) przebywającego obecnie w rodzinnym domu dziecka na terenie Powiatu L. dotyczy małoletnich dzieci: R. Z. ur. [...] listopada 2015 roku w O. i P. P. ur. [...] września 2017 roku w L. Rodzice małoletniego R. Z., R. P. i A. Z. pozostawali w nieformalnym związku, z którego pochodzi małoletni. Drugie dziecko P. P. urodził się w L. w trakcie pobytu matki w Domu Samotnej Matki z Dzieckiem w [...]. Ojcostwo dziecka nie zostało ustalone bądź uznane. Dzieci zostały umieszczone po raz pierwszy w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym na czas trwania postępowania w sprawie zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] odnośnie małoletniego R. P. (obecnie Z.) oraz o wydanie zarządzeń odnośnie małoletniego P. P., umieszczono małoletnich w pieczy zastępczej, jednocześnie orzeczono o pozostawieniu małoletnich w rodzinnym domu dziecka na terenie Powiatu L.. Postanowienie to było następnie zmieniane w zakresie rodzaju sprawowanej formy pieczy zastępczej nad małoletnimi. Matka dzieci, jako osoba bezdomna bez stałego zameldowania na terenie Powiatu O. oraz bez wsparcia ze strony ojca dziecka, została skierowana wraz z synem R. Z. do Domu Samotnych Matek z Dziećmi w [...] od [...] czerwca 2017 r., na podstawie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017 r., gdzie zameldowała się na pobyt czasowy do [...] lutego 2018 r. Drugie dziecko – P.P. - urodził się w L. i nigdy nie był w żaden sposób związany z terenem Powiatu O. Z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] wynika, że R. P. wraz z synami przebywała w Domu Samotnej Matki z Dzieckiem w [...] na terenie Powiatu L., jednak zgłoszono jej zaginięcie. W toku czynności poszukiwawczych ustalono jej miejsce pobytu wraz z dziećmi. Wobec zaistniałego zdarzenia oraz potrzeby hospitalizacji matki konieczne stało się wszczęcie postępowania i niezwłoczne zabezpieczenie dzieci poprzez umieszczenie ich w pieczy zastępczej. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że dzieci nie miały miejsca zamieszkania na terenie Powiatu O. przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, bowiem zamieszkiwały wraz matką w Domu Samotnej Matki w [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 191 ustawy odpłatność za pobyt dzieci w pieczy zstępczej w pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Organ wskazał, że matka nie posiadała również meldunku na terenie Powiatu O., gdyż w momencie skierowania do Domu Samotnej Matki w [...] posiadała status osoby bezdomnej. Starosta O. zauważył, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] poinformował, że R. P. uzyskała z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zasiłek rodzinny na dzieci, świadczenie rodzicielskie oraz świadczenie wychowawcze na dzieci. Ponadto podał, że Sąd Rejonowy w [...] orzekł o umieszczeniu małoletnich dzieci w pieczy zastępczej na terenie Powiatu L. w Rodzinnym Domu Dziecka u Państwa K. i A. K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...]. Postanowienie to było zmienione w zakresie formy sprawowanej pieczy zastępczej nad dziećmi, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] poprzez umieszczenie małoletnich w Powiatowym Centrum Opieki i Wychowania "[...]" w L. a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2018 r. sygn. akt [...] poprzez umieszczenie małoletnich w Rodzinnym Domu Dziecka prowadzonym przez Państwa B. i P. S. na terenie Powiatu L. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. poinformowało PCPR w O., że [...] czerwca 2018 r. małoletni zostali umieszczeni w Powiatowym Centrum Opieki i Wychowania w L. W piśmie wskazano, że z dokonanych przez PCPR L ustaleń wynika, że małoletni pochodzą z terenu Powiatu O. oraz powołano się na treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, a powiatem tym był w niniejszej sprawie Powiat L. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Powyższe zdaniem organu przesądza o tym, że Powiat L. jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Organ zwrócił również uwagę, że to Sąd Rejonowy w [...] orzekł o umieszczeniu małoletnich po raz pierwszy w pieczy zastępczej oraz że matka dzieci nie posiadała zameldowania na pobyt stały lub czasowy na terenie Powiatu O. Wyjaśnił, że małoletni zamieszkiwali wraz z matką w Ścinawie, na terenie Powiatu L., wobec czego było to ich miejscem zamieszkania, przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Organ zauważył również, że w sprawie nie występuje sytuacja, o której mowa w art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Matka dzieci natomiast nie była zameldowana na pobyt stały na terenie Powiatu O. Organ wyjaśnił również, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] było skuteczne i wykonalne z chwilą jego wydania, a kwestia jego realizacji oraz późniejszych zmian nie mogą wpływać na zmianę oceny prawnej pierwotnego zdarzenia powodującego powstanie zobowiązania do ponoszenia wydatków na utrzymanie dzieci w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Powiat L. wniósł o ustalenie, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich przebywających w pieczy zastępczej na terenie Powiatu L., jest Powiat O.. W uzasadnieniu wskazał, że zanim R. P. wraz ze swoim małoletnim synem trafiła decyzją MOPS w O. z [...] czerwca 2017 r. do Domu Samotnych Matek z Dziećmi w [...] przebywała z zamiarem stałego pobytu na terenie Powiatu O. Tam też pobierała wszelkie świadczenia, tj. zasiłki celowe, okresowe, zasiłek rodzinny, wychowawczy, rodzicielki. Zatem bezsporne jest, iż to Gmina O. była gminą ostatniego miejsca jej stałego zamieszkania. W ocenie Powiatu L. nie można przyjąć, że przebywając w Domu Samotnych Matek z Dziećmi w [...] R. P. miała tam miejsce zamieszkania i dlatego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to powiat l. jest właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich. W ocenie organu Domu Samotnych Matek nie można uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy i dalej art. 25 i 26 Kodeksu cywilnego, bowiem Dom Samotnych Matek z Dziećmi w [...] nie może zostać uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z założenia przeznaczony jest on do krótkotrwałego pobytu, zatem R. P. nie mając zameldowania na pobyt stały, przez cały okres pobytu w ww. ośrodku była nadal osobą bezdomną w rozumieniu art 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe przesądza o tym, że R. P. nie miała miejsca zamieszkania na terenie powiatu l. przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Organ wskazał, że nie sposób przyjąć, że R. P. przebywała w Domu Samotnych Matek w [...] z zamiarem stałego pobytu, bo czas pobytu matki w tym ośrodku został wyznaczony decyzją MOPS w O. i to Gmina O. ponosiła opłaty związane z jej pobytem w ośrodku. Ponadto zdaniem Powiatu L. centrum czynności życiowych koncentrowało się i najprawdopodobniej koncentruje się na terenie Powiatu O., zwłaszcza że zaraz po opuszczeniu ośrodka w [...] R. P. udała się do domu matki na terenie Powiatu O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O., a Powiatem L. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej R. Z. i P. P. w pieczy zastępczej, albowiem wymienione wyżej organy uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z akt sprawy wynika, że matka małoletnich jest osoba bezdomną. Podkreślić należy, że Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. orzekł o umieszczeniu małoletnich R. Z. i P. P. w Rodzinnym Domu Dziecka u K. i A. K., na terenie Powiatu L. Postanowienie powyższe zostało zmienione, w skutek czego małoletni zostali umieszczeni w pieczy zastępczej w Powiatowym Centrum Opieki i Wychowania "[...]" w L. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2018 r. zmieniono opisane wyżej postanowienie i umieszczono małoletnich w Rodzinnym Domu Dziecka prowadzonym przez B. i P. S. na terenie Powiatu L. Wcześniej małoletnie dzieci R. Z. i P. P. zamieszkiwały wraz z matką w Domu Samotnej Matki w [...] na terenie Powiatu L. Mając na względzie powyższe z uwagi na brak ostatniego miejsca zameldowania dzieci, a także trudności z ustaleniem jakiegokolwiek adresu, pod którym dzieci miałyby zamieszkiwać – zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 cyt. ustawy. Miejscem siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu w/w dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w L. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.