I OW 26/18

Dnia 21 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. W. od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego między nim a Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do rozpoznania odwołania J. W. od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. odmówił J. W. udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Pismem z tej samej daty J. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. odwołanie od zapadłej w jego sprawie decyzji. W ocenie wnioskującego organu Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. wykonuje zadania publiczne, lecz nie jest organem władzy publicznej o jakim mowa w art. 4 ust. pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W konsekwencji podmiot ten występuje w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej jako inny podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji gdy wnioskodawca kwestionuje wydaną przez taki podmiot decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. (dalej: Dyrektor MZDII) stanął na stanowisku, że nie jest organem właściwym w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor MZDII jest organem władzy publicznej i w związku z tym w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 17 u.d.i.p. Na potwierdzenie tej tezy przywołano m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12 oraz § 8 statutu MZDII w Z. stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII/73/11 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej pod nazwą: "Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej". Zgodnie z tym przepisem dyrektor może wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnień udzielonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania odwołania J. W. od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu sprowadza się do oceny prawnej pozycji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. na gruncie u.d.i.p., co w praktyce sprowadza się do oceny, czy Dyrektor MZDII jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 czy też w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 u.d.i.p. Zatem punkt wyjścia do dalszych rozważań stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), niewyjaśniając i niedefiniując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych, sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszego sporu, należy zatem przyjąć, iż ustawodawca w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). Uznanie Dyrektora MZDII w Z. za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., spowodowałoby, że w odniesieniu do organu będącego władzą publiczną, zastosowanie miałyby, ogólne reguły z Kodeksu postępowania adminstracyjnego skutkujące uprawnieniem do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do organu wyższej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy spór o właściwość Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, tj. podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Ze statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr VIII/73/11 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 kwietnia 2011 r. wynika, że jest jednostką budżetową Miasta Z. (§ 1 ust. 1), nad którą nadzór sprawuje Prezydent Miasta Z. (§ 1 ust. 4). Jednostką tą kieruje Dyrektor MZDII, który działa zgodnie z przepisami prawa, podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie pełną odpowiedzialność (§ 7 ust. 1 i 2). Trudno zatem dopatrzyć się w uregulowaniach prawnych dotyczących MZDII wykonywania przez niego władztwa publicznego, co dopiero wskazywałoby na przysługiwanie mu przymiotu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Statut nie reguluje też kwestii załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z § 8 statutu dyrektor może wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnień udzielonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i twierdzeń stron sporu nie wynika jednak, aby takie upoważnienie, w tym do wydawania decyzji w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, Dyrektor MZDII w Z. posiadał. Wobec powyższego uznać należy, że to Dyrektor MZDII samodzielnie - a nie w imieniu Prezydenta Miasta Z. - jest zobligowany do rozpatrywania spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które wpłynęły do MZDII i wydawania decyzji w tych sprawach. Potwierdza to także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym to podmiot, który jest w posiadaniu danej informacji publicznej jest zobligowany do jej udostępnienia (lub wydania decyzji odmownej - jak w niniejszej sprawie), o ile jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Podkreślić należy jednocześnie, że Dyrektor MZDII w Z. jest jedynie podmiotem reprezentującym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, tj. jednostkę organizacyjną Miasta Z. Jest zatem organem podmiotu wykonującego zadania publiczne, a nie organem władzy publicznej. Uznanie Dyrektora MZDII za organ władzy publicznej wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje on jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może z upoważnienia wydawać decyzje administracyjne czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. Zdaniem NSA art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem. W odniesieniu do Dyrektora MZDII w Z. brak jest takiej regulacji. Co prawda w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1, jednak mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy. Warto także zwrócić uwagę, że tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w prawomocnym postanowieniu z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 50/17 odrzucającym skargę J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazał, że stroną zobowiązaną do załatwienia wniosku J. W. był Dyrektor MZDII w Z. (a nie Prezydent Miasta Z.). Sąd podkreślił, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. jest podmiotem reprezentującym inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1) a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa. Oceniając w tym kontekście status Dyrektor MZDII w Z. należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. MZDII w Z. jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy. MZDII w Z. kieruje Dyrektor, który samodzielnie dopowiada za funkcjonowanie MZDII, a Prezydent Z. sprawuje nadzór nad działalnością tego podmiotu. Analiza statutu i aktów prawnych regulujących funkcjonowanie MZDII prowadzi do wniosku, że MZDII jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami gminy w zakresie m.in. gospodarki infrastrukturą. Powyższe oznacza, że Dyrektor MZDII nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konsekwencją wcześniejszych wywodów jest konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacji z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Regulacja ta odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy. Oznacza to, że od decyzji Dyrektora MZDII w Z. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie J. W. udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej będzie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, a nie odwołanie. Za taki wniosek należy uznać pismo J. W. z dnia 13 października 2017 r. nazwane przez autora "odwołaniem". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1722/16. W niniejszej srawie nie ma zastosowania stanowisko, na które powołuje sie Dyrektor MZDII, zajęte przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12, ponieważ wyrok ten dotyczył szkoły publicznej dysponującej tzw. władztwem zakładowym, w które zakład budżetowy jakim jest MZDII w Z., nie jest wyposażony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. jako właściwego do rozpoznania sprawy.