I OW 260/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m. st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Prezydentem Miasta Częstochowy i Burmistrzem Miasta Świdnik w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Z. o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla E. G. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Częstochowy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku A. Z.. Pismem z 15 października 2013 r. Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych w Wydziale Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy Śródmieście, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy, Prezydentem Miasta Częstochowy a Burmistrzem Miasta Świdnik w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2010/2011 dla E. G. W uzasadnieniu wniosku podano, że 15 kwietnia 2011 r. A. Z. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Częstochowie wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla E. G.. Do wniosku dołączyła m. in. informację, że wraz z rodziną jest objęta programem ochrony świadka koronnego, zatem nie może podać aktualnego miejsca zamieszkania i prosi o kierowanie korespondencji do Komendy Głównej Policji w Warszawie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, pismem z 26 kwietnia 2011 r., wezwał A. Z. do uzupełnienia brakujących dokumentów, a następnie po upływie wyznaczonego terminu decyzją z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z 1 sierpnia 2011 r. A. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z [...] października 2011 r. znak: [...] stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu i nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpoznaniu skargi A. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 listopada 2012 r. uchylił ww. postanowienie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ wysłał wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do Komendy Głównej Policji z prośbą o podanie aktualnego adresu zamieszkania A. Z. oraz o potwierdzenie czy jest ona objęta programem ochrony świadka koronnego, a następnie postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2010/2011 dla E. G.. Po otrzymaniu odpowiedzi z Komendy Głównej Policji, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...], podjął zawieszone postępowanie i na podstawie art. 21 § 2 K.p.a., akta sprawy przekazał do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Pismem z 15 lipca 2013 r. A. Z. poinformowała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, że obecnie mieszka w Świdniku i nie jest już objęta programem ochrony świadka koronnego. W związku z powyższą informacją Urząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, przy piśmie z 6 sierpnia 2013 r., przesłał akta sprawy A. Z. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdniku. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Świdniku w piśmie z 18 września 2013 r. podał, że od listopada 2012 r. wypłaca A. Z. świadczenia. Uznał jednak, że skoro we wniosku z 15 kwietnia 2011 r., o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, A. Z. wskazała adres zamieszkania w Częstochowie, to organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie i przekazał akta sprawy do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Uzasadniając wniosek o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest Burmistrz Miasta Świdnik, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organem właściwym wierzyciela jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Kopię wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość doręczono Prezydentowi Miasta Częstochowy oraz Burmistrzowi Miasta Świdnik. Pismem z 6 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta Świdnik udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Wskazał, że nie jest właściwym organem do rozpatrzenia wniosku z 18 kwietnia 2011 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla E. G.. Stosownie bowiem do art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organem właściwym wierzyciela jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, który zgodnie z art. 12 ww. ustawy prowadzi postępowanie w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wskazał, że we wniosku z 18 kiwetnia 2011 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego A. Z. jako miejsce zamieszkania wskazała Częstochowę, ul. [...]. Podkreślił, że A. Z. wraz z rodziną na terenie Miasta Świdnik mieszka od listopada 2012 r. i od tego momentu otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdniku wszystkie przysługujące jej świadczenia, zarówno z systemu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego. Uwzględniając powyższe, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Świdniku stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń alimentacyjnych dla E. G. na okres świadczeniowy 2010/201 jest Prezydent Miasta Częstochowa. Prezydent Miasta Częstochowa nie udzielił odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie zaistniał spór pomiędzy trzema, niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia, organami jednostek samorządu terytorialnego, z których żaden nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A. Z. o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla jej małoletniego syna E. G.. Jest to zatem spór o właściwość w ujęciu negatywnym. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228), które określają zadania realizowane w zakresie przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych oraz organy właściwe do załatwienia tych spraw. Zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określają przepisy art. 21 K.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej. Przepis art. 12 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Organem właściwym wierzyciela jest, stosownie do art. 2 pkt 10 powołanej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Za osobę uprawnioną, w myśl art. 2 pkt 11 ww. ustawy, uznaje się osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 omawianej ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kc. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W taki sposób ustala się miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast, jeżeli chodzi o dzieci pozostające pod władzą rodzicielską rodziców, to stosowną regulację w tym zakresie Kodeks cywilny zawiera w art. 26. Według tego przepisu miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W sprawie niesporne jest, że wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dotyczył małoletniego E. G., pozostającego pod władzą rodzicielską matki A. Z.. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy wynika, iż nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania A. Z. – przedstawicielki ustawowej małoletniego E. G. w dacie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W latach 2008-2012 A. Z. wraz z rodziną korzystała bowiem z ochrony przysługującej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym (Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 232) rodzinie świadka koronnego. Jednym z elementów tej ochrony była zmiana miejsca pobytu, które nie mogło zostać ujawnione. Niewątpliwie miejsce to miało charakter tymczasowy i nie łączyło się z zamiarem stałego pobytu. Z tych też względów A. Z., pomimo wezwania organu, nie wskazała miejsca zamieszkania, podając jedynie adres zameldowania w Częstochowie oraz adres korespondencyjny, tj. adres Komendy Głównej Policji - Zarząd Ochrony Świadka Koronnego Centralne Biuro Śledcze w Warszawie. Uwzględniając powyższe okoliczności, uznać należy, że wobec niemożności ustalenia miejsca zamieszkania A. Z. i jej małoletniego syna E. G., a także wobec braku w przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów innych uregulowań pozwalających na ustalenie organu właściwego, koniecznym było sięgnięcie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako aktu normującego postępowanie przed organami administracji publicznej w przewidzianych do ich właściwości sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją administracyjną. Uregulowania zawarte w ustawach materialnoprawnych wyłączają bowiem stosowanie przepisów art. 21 K.p.a. tylko w takim zakresie, w jakim wprowadzają odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej organu. Stosownie do art. 21 § 1 K.p.a. w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju – właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 K.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Skoro nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania A. Z. i małoletniego syna E. G., o jakim mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to koniecznym stało się ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 K.p.a. Ich uwzględnienie nakazuje przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla E. G. jest Prezydent Miasta Częstochowy, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.