I OW 266/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] a Wójtem Gminy Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej A.M. postanawia: wskazać jako organ właściwy Wójta Gminy Ś. Dyrektor [...] w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] a Wójtem Gminy Ś., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowaniu A.M. do domu pomocy społecznej i wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2016 roku do organu wpłynęła dokumentacja przekazana przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...] w sprawie skierowania A.M. , przebywającego w Domu [...] w W. do domu pomocy społecznej. Umieszczenie ww. w domu pomocy ma nastąpić bez jego zgody, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...]. Ustalono wówczas, że organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy Ś. . W ocenie organu przekazana dokumentacja wskazywała, że A.M. jest osobą bezdomną. Od [...] lutego 2013 r. jest podopiecznym Domu [...] w W., natomiast ostatni adres stałego zameldowania znajduje się w gminie Ś. (zameldowany od [...] listopada 1986 r. do [...] sierpnia 2012 r.). Organ nadto stwierdził, że niniejsza sprawa była już procedowana przez Naczelny Sąd Administracyjny który oddalił wniosek twierdząc, że nie została wyjaśniona kwestia poprzedniego miejsca zamieszkania A.M. w miejscowości O. k. W. oraz nie ustalono czy ww. spełnia przesłanki bezdomności określone w ustawie o pomocy społecznej. W związku z powyższym rozstrzygnięciem [...] Centrum Pomocy Rodzinie zwróciło się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z zapytaniem o pobyt A.M. w miejscowości O. Jednocześnie wystąpiono do Domu [...] w W. z zapytaniem czy ich placówka funkcjonuje jako ośrodek dla osób bezdomnych z możliwością czasowego schronienia i opieki, czy też należy je traktować jako miejsce zamieszkania. Z udzielonych przez OPS w O. informacji wynika, że A.M. od 1975 roku nie przebywa w miejscowości O. i nie posiada tam zameldowania. Z oświadczenia siostry, która mieszka w miejscowości O. wynika, iż w 1980 roku A.M. zamieszkiwał wraz ze swoją rodziną w miejscowości G., jednakże pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wskazuje, iż nie figuruje on w rejestrze mieszkańców ich gminy. Nadto z korespondencji Domu [...] w Warszawie wynika, że ich placówka nie funkcjonuje jako schronisko dla bezdomnych, a oferuje jedynie czasowo pomoc bezdomnym chorym mężczyznom. Wskazano również, iż A.M. przebywa w Domu [...] dłuższy czas z uwagi na jego ciężki stan zdrowia, gdyż jest osobą całkowicie niesamodzielną, wymagającą całodobowej opieki. W związku z powyższym, zdaniem organu, A.M. jest w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej osobą bezdomną. Na poparcie swych twierdzeń organ przytoczył przepisy wspomnianej ustawy oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Na koniec dodał, iż jego zdaniem z uwagi na fakt ostatniego miejsca zameldowania organem właściwym w niniejszej sprawie będzie Wójt Gminy Ś. . W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. stwierdził, że zgodnie z jego ustaleniami ostatnim miejscem zamieszkania A.M. było O. k. W., a z posiadanych informacji wynika, że od dnia [...] listopada 2008 r. do [...] lutego 2009 r. uzyskiwał on prawo do świadczeń zdrowotnych na podstawie decyzji OPS W., natomiast w kolejnym okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie decyzji OPS [...] decyzją Prezydenta [...] uzyskiwał prawo do świadczeń zdrowotnych od dnia [...] września 2013 r. oraz od dnia [...] listopada 2013 r., zasiłek pielęgnacyjny w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydany przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. i również od [...] listopada 2013 r. zasiłek stały. Wszystkie te decyzje zostały wydane w oparciu o ustalenie miejsca zamieszkania, co całkowicie pomija Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Nadto organ podkreślił, iż A.M. ma na terenie W. opiekuna, a na podstawie opinii sądowo – psychiatrycznej lekarza psychiatry stwierdzono, iż jest on niesamodzielny, niezdolny do samodzielnej egzystencji, głęboko otępiony afazją. W nawiązaniu do powyższego organ stwierdził, iż miejscem zamieszkania A.M. od 1996 roku nie jest gmina Ś. . Zaprzecza temu również orzeczenie NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OW 86/16. Z uwagi na zasadę wynikającą z przepisów ustawy o pomocy społecznej osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej powinna być skierowana do domu pomocy społecznej odpowiadającego jej sytuacji osobistej, do którego będzie najbliżej od jej miejsca zamieszkania. W niniejszej sprawie będzie to W.. Nadto organ odwołał się do art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie traci swojego cywilistycznego miejsca zamieszkania, nie traci niczego ze swej aktualności także po zmianie miejsca pobytu. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko jednocześnie wskazując, że dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt udzielania w innych sprawach pomocy przez Prezydenta W.. Zdaniem organu ustawa o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje właściwości w przypadku osób bezdomnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. właściwy jest organ gminy ze względu na miejsce zdarzenia. Podobnie rzecz ma się w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nadto, zdaniem organu, A.M. nie ma opiekuna, o którym byłoby poinformowane [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Organ stwierdził również, że Dyrektor GOPS nie zrozumiał istoty sporu, gdyż chodzi o wskazanie organu właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania, a nie zamieszkania. Dlatego niezrozumiałe wydaje się odwołanie do treści art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż A.M. nie został nigdy umieszczony w domu pomocy społecznej, a przebywa obecnie w Domu [...] w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie A.M. do domu pomocy społecznej i wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz 930), dalej u.p.s., w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W tym miejscu podkreślić należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OW 86/16, oddalił wniosek ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, co uniemożliwiło wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w związku z rozbieżnościami co do stanu faktycznego niezbędne jest ustalenie charakteru pobytu A.M. w miejscowości O., gdzie zgodnie z jego oświadczeniem, w związku z przeprowadzonym w dniu [...] grudnia 2009 r. wywiadem środowiskowym, miał w tym czasie przebywać. Wyjaśnienia, zdaniem NSA, wymagała również kwestia czy w świetle ustawy o pomocy społecznej ww. może być uznany za osobę bezdomną. W zawisłej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt, że A.M. jest osobą chorą, wymagającą stałej opieki, która nie może wyrazić zamiaru stałego pobytu. Jego umieszczenie w domu pomocy społecznej ma nastąpić bez jego zgody, na podstawie orzeczenia Sądu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż Dom [...] w W., gdzie ww. obecnie przebywa, nie jest lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Placówka ta oferuje jedynie czasowo (średnio na około 3 miesiące) pomoc bezdomnym, chorym mężczyznom. Dłuższy pobyt A.M. w tej placówce wynika jedynie z jego ciężkiego stanu zdrowia, który uniemożliwia mu opuszczenie tego miejsca. Jest bowiem osobą niesamodzielną, z którą nie ma logicznego kontaktu. Nadto podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. W tym wypadku ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma wynika, że A.M. , na co wskazuje jego siostra w nadesłanym oświadczeniu, od 1975 roku nie przebywa w miejscowości O.. Jej zdaniem brat wraz z rodziną miał zamieszkiwać w miejscowości G., jednakże na podstawie korespondencji organu z Urzędem Gminy G. nie figuruje on w rejestrze mieszkańców tej gminy. Jak wynika z akt sprawy, jego ostatni adres stałego zameldowania znajduje się w gminie Ś. (zameldowany od [...] listopada 1986 r. do [...] sierpnia 2012 r.). W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, A.M. należy uznać za osobę bezdomną. Jest on bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, nieposiadającą obecnie stałego zameldowania. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Ś. - jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Wójta Gminy Ś.