I OW 269/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia D. W. na postanowienie Starosty Starogardzkiego z dnia [...] października 2016r., znak: [...] postanawia: wskazać jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie Samorządowe Kolegium Odwoławczym w Szczecinie (dalej Kolegium bądź SKO w Szczecinie) wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej ZWINGiK) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia D. W. (dalej zainteresowany) na postanowienie Starosty Stargardzkiego z dnia [...] października 2016 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] października 2016 r.) w przedmiocie "zwrotu wniosku z 21 września 2016 r. w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne". Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. ZWINGiK wskazując na art. 65 k.p.a. przekazał SKO w Szczecinie zażalenie zainteresowanego na postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że nie podziela argumentacji przedstawionej przez ZWINGiK i nie znajduje podstaw do przypisywania mu charakteru organu wyższego stopnia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skierowanym do Starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, który pierwotnie pobrał opłatę za czynności geodezyjne będącą przedmiotem wniosku. Kolegium wskazało, że postępowanie przed Starostą zostało zainicjowane wnioskiem strony (data wpływu wniosku - 23 września 2016 r.) To strona a nie Starosta wyznaczył jego zakres, ten zaś zarówno w kontekście jasno wyartykułowanego żądania oraz znanej organom administracji oceny, analogicznego wniosku, dokonanej przez sąd administracyjny, dotyczy niewątpliwie postępowania administracyjnego, regulowanego ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro wobec wniesienia stosownego wniosku toczy się postępowanie w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwość organów winna być ocenia, z uwzględnieniem szczególnych regulacji w tym w art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). W ocenie Kolegium nie jest akceptowana interpretacja, która pozwalałaby na kończenie skutecznie zainicjowanych postępowań przez wydawanie postanowień właściwych dla postępowania wstępnego, a nadto prowadząca do dualizmu organów wyższego stopnia w toku jednego postępowania. SKO w Szczecinie podkreśliło, że postanowienie z dnia [...] października 2016 r. tylko pozornie oparte jest na art. 66 § 3 k.p.a. Powołany w podstawie prawnej postanowienia przepis nie koresponduje w istocie ze skutkiem rozstrzygnięcia, jego powołanie i zastosowanie nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnienia postanowienia Starosty. Otóż w postanowieniu tym organ poddaje ocenie krytycznej, ocenie historyczny, przebieg kształtowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego opłaty, co prowadzi go do konkluzji, iż wnioskodawca nie może aktualnie skutecznie domagać się jej zwrotu w zainicjowanym przez siebie postępowaniu. Organ wyrażając pogląd o nadużywaniu prawa przez wnioskodawcę orzekł o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Wbrew poglądowi wyrażanemu przez ZWINGiK skarżone przez stronę postanowienie nie ma w istocie charakteru rozstrzygnięcia czynności stricte procesowego, kończy ono bowiem postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony. W odpowiedzi na wniosek ZWINGiK podniosło, że właściwym organem jest Kolegium, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis art. 66 § 3 zd. 2 k.p.a. nie zawiera szczególnego wskazania co do organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia, co oznacza, że w tym przypadku zastosowanie znajduje ogólna reguła kompetencyjna, wynikająca z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Reguła ta stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do starostów jest samorządowe kolegium odwoławcze. Nie istnieje przy tym żaden przepis szczególny - nie wskazało go również Kolegium - który wyłączałby stosowanie tej reguły odnośnie środków zaskarżenia na postanowienia wydawane w trybie art. 66 § 3 zd. 2 k.p.a. Dodatkowo ZWINGiK wskazało, że podjęte przez NSA rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt I OW 243/15 (postanowienie z 02.3.2016 r.) dotyczyło organu właściwego do rozpoznania odwołania od pisma Dyrektora PODGiK w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26.06.2015 r., mającego walor merytorycznego stanowiska wobec żądania wnioskodawcy. Przedmiotowe zażalenie dotyczy postanowienia o zwrocie podania a zatem orzeczenia o charakterze czysto procesowym, wydawanym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a nie o przepisy prawa materialnego, w tym Prawa geodezyjnego i kartograficznego, o czym była już wcześniej mowa. Ustalenia zapadłe w postanowieniu NSA z dnia 02.3.2016 nie dotyczą właściwości do rozpatrzenia aktualnie wywiedzionego zażalenia na postanowienie z dnia [...].10.2016 r., tylko zgoła odmiennego środka odwoławczego o charakterze merytorycznym, a pomiędzy obiema sprawami nie zachodzą żadne istotne podobieństwa. Niezasadnym jest twierdzenie Kolegium, iż przedmiotowe postanowienie o zwrocie podania zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem postępowanie takie nie zdążyło jeszcze zaistnieć. Starosta Stargardzki przeprowadził jedynie wstępne badanie wniosku i wniosek ten zwrócił jego autorowi bez uruchamiania właściwej procedury jego rozpatrzenia. Samo złożenie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania nie jest równoznaczne z automatycznym wszczęciem tego postępowania. Wprawdzie w art. 61 § 3 k.p.a. ustanowiono zasadę, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi, zasada ta określa jednak wyłącznie datę a nie fakt wszczęcia i odnosi się jedynie do postępowań skutecznie wszczętych - a zatem do tych, co do których organ uznał się za właściwy i co do których nie zachodzą przeszkody formalne do wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t.); dalej P.p.s.a. ) rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i miedzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art.15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art.4 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie, a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dotyczy rozpoznania zażalenia D. W. na postanowienie Starosty Stargardzkiego z dnia [...]października 2016 r. w przedmiocie zwrotu złożonego przez niego wniosku z dnia 21 września 2016 r. w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Postanowienie Starosty Stargardzkiego z dnia [...] października 2016r. wydane zostało na podstawie art.66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta tym podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a i zwrócić podanie wnoszącemu, albowiem objęta tym podaniem sprawa nie należy do właściwości organu lecz do sądu powszechnego, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa ta jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 2014, poz. 101 z późn. zm., dalej jako k.p.c.), a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, a nie sprawą administracyjną. Podkreślić należy, że ustalenie jaki jest charakter danej sprawy, a w konsekwencji, czy należy do właściwości organu, czy też do sądu powszechnego niejednokrotnie wymaga analizy stanu prawnego regulującego tą problematykę, której dotyczył wniosek. W sytuacji gdy złożony wniosek adresowany jest do organu, a z wniosku nie wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, ewentualny zwrot wniosku musi być poprzedzony ustaleniami co do charakteru sprawy i właściwości organu lub sądu powszechnego. Mimo, że samo postanowienie o zwrocie podania wydane na podstawie art.66 §3 k.p.a. jest orzeczeniem o charakterze procesowym, to jednak jego wydanie musi być poprzedzone pewnymi ustaleniami o charakterze materialnoprawnym, albowiem to rozwiązania materialnoprawne decydują o charakterze sprawy. W niniejszej sprawie złożony przez D. W. wniosek z dnia 21 września 2016 r. adresowany do Starosty Stargardzkiego, czyli organu właściwego w sprawach ewidencji gruntów i budynków, dotyczył zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stąd też chcąc ustalić jaki jest charakter sprawy objętej wnioskiem nie można pominąć przepisów materialnoprawnych dotyczących ewidencji gruntów. Starosta Stargardzki wydając postanowienie z dnia [...] października 2016 r. o zwrocie wniosku D. W. ustalił, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, a nie Starosta jako organ prowadzący ewidencję. Dlatego też przedmiotowe postanowienie o zwrocie podania mimo, że ma charakter procesowy to jego wydanie musiało być poprzedzone stosownymi ustaleniami materialnoprawnymi. Powyższa okoliczność wskazuje, że zażalenie na postanowienie Starosty Stargardzkiego o zwrocie podania D. W. w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne powinien rozpoznać Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który zgodnie z art.7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U.2016.1629 t.j.) jest w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Należy jeszcze zauważyć, że w postanowieniu NSA z dnia 2 marca 2016r. I OW 243/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał spór kompetencyjny pomiędzy tymi samymi organami w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania D. W. od pisma Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26 czerwca 2015r. wskazując jako organ właściwy Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego. W obu sprawach tj. I OW 243/15 i obecnej tj I OW 269/17 D. W. wystąpił z wnioskami do Starosty Stargardzkiego o zwrot nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne z tym, że w sprawie I OW 243/15 organ w formie pisma odmówił zwrotu uiszczonych opłat, zaś w sprawie I OW 267/17 organ zwrócił wniosek wskazując, że sprawa należy do sądu powszechnego. Tym samym w obu sprawach wniosek D. W. adresowany do organu ewidencyjnego dotyczył zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, natomiast organ ewidencyjny I instancyjny w różny sposób ustosunkował się do tych wniosków, okoliczność ta nie może decydować o właściwości organu II instancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art.15 §1 pkt 4 w zw. z art.4 P.p.s.a. wskazał jak w sentencji.